Правовое регулирование трудовых отношений государственных служащих. Особенности регулирования труда государственных служащих и муниципальных служащих
Особенности регулирования труда государственных служащих Установление особенностей в правовом регулировании труда государственных служащих обусловлено: задачами и принципами организации и функционирования государственной службы, с целью поддержания ее высокого уровня специфическим характером профессиональной деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности государственной службы Регулирование труда государственных служащих имеет ряд существенных особенностей, отличающихся от правил, установленных Трудовым Кодексом Российской Федерации. Эти особенности касаются: порядка поступления и нахождения на государственной службе проведения конкурса на замещение вакантной государственной должности испытания при замещении государственной должности порядка и условий проведения аттестации государственных служащих помимо оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, установлены особые основания увольнения государственного служащего предусмотрены дополнительные гарантии для государственных служащих установлены запреты и ограничения в осуществлении трудовой и предпринимательской деятельности
Наиболее существенные особенности по сравнению с законодательством о труде Российской Федерации касаются: прав и обязанностей ограничений для государственных служащих Государственные служащие Российской Федерации реализуют свое право на труд путем добровольного заключения служебного контракта. Служебный контракт - соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон Определенными особенностями отличается правовое регулирование времени отдыха. Государственные служащие имеют право на: основной или ежегодный оплачиваемый отпуск; дополнительный оплачиваемый отпуск, разновидностями которого являются дополнительный отпуск за выслугу лет и дополнительный отпуск за ненормированное служебное время; отпуск без сохранения денежного содержания (краткосрочный и долгосрочный);
Особенности заключения и прекращения трудового договора В Российской Федерации право поступления на государственную службу имеют лица, соответствующие следующим критериям: иметь гражданство Российской Федерации; достигнуть возраста 18 лет и не быть старше 60 лет владеть русским языком, при поступлении на государственную службу в орган государственной власти республики в составе Российской Федерации наряду с русским языком требуется знание языка, признанного государственным в этой республике иметь профессиональное образование При поступлении на государственную службу гражданин представляет: личное заявление документ, удостоверяющий личность трудовую книжку документы, подтверждающие профессиональное образование; справку из органов государственной налоговой службы о предоставлении сведений об имущественном положении медицинское заключение о состоянии здоровья другие документы, если это предусмотрено Федеральным законом
Особенности регулирования труда муниципальных служащих Так же как и у государственных служащих, установление особенностей в правовом регулировании труда муниципальных служащих обусловлено: задачами и принципами организации и функционирования муниципальной службы; специфическим характером профессиональной деятельности лиц, исполняющих обязанности муниципальной службы Регулирование труда муниципальных служащих имеет ряд существенных особенностей, отличающихся от правил, установленных Трудовым Кодексом Российской Федерации. Эти особенности касаются: порядка поступления и нахождения на муниципальную службу; проведения конкурса на замещение вакантной муниципальной должности; испытания при замещении муниципальной должности; порядка и условий проведения аттестации муниципальных служащих; увольнения муниципальных служащих; законодательством предусмотрены дополнительные гарантии для муниципальных служащих; установлены запреты и ограничения в осуществлении трудовой и предпринимательской деятельности
Особенности заключения и прекращения трудового договора При приеме на муниципальную службу гражданин должен предоставить: личное заявление; документ, удостоверяющий личность; трудовую книжку; документы, подтверждающие профессиональное образование; справку из органов государственной налоговой службы о предоставлении сведений об имущественном положении; медицинское заключение о состоянии здоровья; другие документы, если это предусмотрено Федеральным законом Помимо оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, увольнение муниципального служащего может быть осуществлено также по инициативе руководителя органа местного самоуправления в случаях: достижения предельного возраста, установленного для замещения муниципальной должности муниципальной службы; прекращения гражданства Российской Федерации; несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для муниципального служащего настоящим Федеральным законом; разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну; в случае лишения муниципального служащего вступившим в законную силу решением суда права занимать должности муниципальной службы в течение определенного срока
Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается посредством: 1) единства основных квалификационных требований к должностям 2) единства ограничений и обязательств при прохождении службы 3) единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации 4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; 5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий 6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК Нормативно-правовые акты: 1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // «Российская газета» от 30. 12. 2008 г. 2. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197 -ФЗ (в ред. от 18. 07. 2011 г. № 243 -ФЗ) 3. Конвенция МОТ № 151 «О защите права на реализацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе» от 27. 06. 1978 г. 4. Федеральный закон Российской Федерации «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79 -ФЗ(в ред. от 06. 12. 2011 N 395 -ФЗ) 5. Федеральный закон Российской Федерации « О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. № 25 -ФЗ (в ред. от 21. 11. 2011 N 329 -ФЗ) 6. Федеральный закон Российской Федерации «Об основах муниципальной службы Российской Федерации» от 8 января 1998 г. № 8 -ФЗ(в ред. от 25 июля 2000 г.) 7. Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 декабря 2003 г. № 131 -ФЗ (с изм. от 07. 12. 2011 № 417 -ФЗ) 8. Закон Российской Федерации « Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. № 4466 -1(в ред. от 09. 02. 2009 N 4 -ФЗ)
9. Закон Российской Федерации «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. № 5485 -1 (в ред. от 10. 11. 2002 N 314 -О) 10. Закон Тюменской области «О государственной службе в Тюменской области» 15 апреля 1996 года N 38 (в ред. от 08. 12. 2008) 11. Указ Президента Российской Федерации « О присвоении и сохранении квалификационных разрядов Федеральным государственным служащим» от 22 апреля 1996 г. № 578 (в ред. От 25. 11. 2003 г. № 1389) 12. Указ Президента РФ « О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе» от 15 мая 1997 г. № 484. (в ред. от 25. 07. 2000 № 1358) 13. Приказ министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации «Об утверждении перечня медицинских противопоказаний для работы с использованием сведений, составляющих государственную тайну, порядка получения и формы справки об отсутствии медицинских противопоказаний для работы с использованием сведений, составляющих государственную тайну» от 26 августа 2011 г. N 989 н Дополнительная литература: 14. Козбаненко В. А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право, 2003 - № 3. Интернет ресурсы: 15. http: //www. gks. ru
Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.
Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"
1) государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации - должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации;
2) представитель нанимателя - руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.
Государственная гражданская служба Российской Федерации (далее также - гражданская служба) - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (далее также - должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).
Статья 9. Классификация должностей гражданской службы
1. Должности гражданской службы подразделяются на категории и группы .
2. Должности гражданской службы подразделяются на следующие категории:
1) руководители;
2) помощники (советники);
3) специалисты;
4) обеспечивающие специалисты.
3. Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:
1) высшие должности гражданской службы;
2) главные должности гражданской службы;
3) ведущие должности гражданской службы;
4) старшие должности гражданской службы;
5) младшие должности гражданской службы.
Статья 10. Реестры должностей государственной гражданской службы Российской Федерации
1. Должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, составляют перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, являющиеся соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы. Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утверждается указом Президента Российской Федерации.
Статья 11. Классные чины гражданской службы
1. Классные чины гражданской службы присваиваются гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы.
2. Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы без ограничения срока полномочий, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена.
Статья 12. Квалификационные требования к должностям гражданской службы
1. В число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
2. Квалификационные требования к должностям гражданской службы устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы.
Гражданский служащий - гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.
Статья 21. Право поступления на гражданскую службу
1. На гражданскую службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным настоящим Федеральным законом.
Статья 22. Поступление на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы по конкурсу
1. Поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса , если иное не установлено настоящей статьей. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы.
2. Конкурс не проводится:
1) при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)";
2) при назначении на должности гражданской службы категории "руководители", назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации;
3) при заключении срочного служебного контракта;
4) при назначении гражданского служащего на иную должность гражданской службы в случаях, предусмотренных частью 2 статьи 28 и частями 1, 2 и 3 статьи 31 настоящего Федерального закона;
5) при назначении на должность гражданской службы гражданского служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе.
3. Конкурс может не проводиться при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню должностей, утверждаемому нормативным актом государственного органа.
4. По решению представителя нанимателя конкурс может не проводиться при назначении на должности гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы.
5. Претенденту на замещение должности гражданской службы может быть отказано в допуске к участию в конкурсе в связи с несоответствием квалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы, а также в связи с ограничениями, установленными настоящим Федеральным законом для поступления на гражданскую службу и ее прохождения.
6. Претендент на замещение должности гражданской службы, не допущенный к участию в конкурсе, вправе обжаловать это решение в соответствии с настоящим Федеральным законом.
7. Для проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы правовым актом соответствующего государственного органа образуется конкурсная комиссия.
Служебный контракт - соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон.
Для замещения должности гражданской службы представитель нанимателя может заключать с гражданским служащим:
1) служебный контракт на неопределенный срок;
2) срочный служебный контракт.
2. Срочный служебный контракт на срок от одного года до пяти лет заключается, если иной срок не установлен настоящим Федеральным законом.
3. Срочный служебный контракт заключается в случаях, когда отношения, связанные с гражданской службой, не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом категории замещаемой должности гражданской службы или условий прохождения гражданской службы, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.
Предельный возраст пребывания на гражданской службе - 60 лет . Гражданскому служащему, достигшему предельного возраста пребывания на гражданской службе, срок гражданской службы с его согласия может быть продлен по решению представителя нанимателя, но не свыше чем до достижения им возраста 65 лет , а гражданскому служащему, замещающему должность гражданской службы категории "помощники (советники)", учрежденную для содействия лицу, замещающему государственную должность, - до окончания срока полномочий указанного лица.
В акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте сторонами может быть предусмотрено испытание гражданского служащего в целях проверки его соответствия замещаемой должности гражданской службы. Срок испытания устанавливается продолжительностью от трех месяцев до одного года.
Статья 33. Общие основания прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы
1. Общими основаниями прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы являются:
1) соглашение сторон служебного контракта (статья 34 настоящего Федерального закона);
2) истечение срока действия срочного служебного контракта (статья 35 настоящего Федерального закона);
3) расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего (статья 36 настоящего Федерального закона);
4) расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя (статья 37 настоящего Федерального закона);
5) перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида;
6) отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы либо от профессиональной переподготовки или повышения квалификации в связи с сокращением должностей гражданской службы, а также при непредоставлении ему в этих случаях иной должности гражданской службы (часть 4 статьи 31 настоящего Федерального закона);
7) отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в связи с изменением существенных условий служебного контракта (статья 29 настоящего Федерального закона);
8) отказ гражданского служащего от перевода на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо отсутствие такой должности в том же государственном органе (части 2 и 3 статьи 28 настоящего Федерального закона);
9) отказ гражданского служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом;
10) обстоятельства, не зависящие от воли сторон служебного контракта (статья 39 настоящего Федерального закона);
11) нарушение установленных настоящим Федеральным законом или другими федеральными законами обязательных правил заключения служебного контракта, если это нарушение исключает возможность замещения должности гражданской службы (статья 40 настоящего Федерального закона);
12) выход гражданского служащего из гражданства Российской Федерации (статья 41 настоящего Федерального закона);
13) несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;
14) нарушение запретов, связанных с гражданской службой, предусмотренных статьей 17 настоящего Федерального закона;
15) отказ гражданского служащего от замещения прежней должности гражданской службы при неудовлетворительном результате испытания (часть 7 статьи 27 настоящего Федерального закона).
2. Прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы оформляются правовым актом государственного органа.
Иванкина Татьяна Васильевна - доктор юридических наук, профессор кафедры трудового права и охраны труда юридического факультета СПбГУ.
Прошло четыре года со времени вступления в силу Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <1>. Как его введение отразилось на развитии правовой науки и практики регулирования трудовых отношений гражданских служащих?
<1> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
В период подготовки Закона в научном сообществе развернулась дискуссия о правовой природе норм, регулирующих трудовые отношения гражданских служащих. В большинстве работ по административному праву отстаивалось положение о том, что регулирование труда гражданских служащих должно осуществляться исключительно нормами административного, а не трудового права. Другие авторы обосновывали трудоправовую сущность отношений на гражданской службе.
Принятый Закон не содержит указаний на природу общественных отношений, которые он призван регулировать. В нем отсутствует определение служебных отношений, а термин "служебный" используется как более соответствующий труду гражданских служащих. В ст. 1 Закона указывается лишь на предмет регулирования - отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения федеральных гражданских служащих и гражданских служащих субъектов Федерации. Тем не менее представителями науки административного права принятие Закона в данной редакции было воспринято как сигнал для вытеснения трудового права из области регулирования отношений на государственной службе.
В результате проблема правового регулирования служебных отношений гражданских служащих приобрела еще большую остроту. В учебниках по административному праву отношения по регулированию труда гражданских служащих стали рассматриваться как административно-правовые, в некоторых публикациях правовое регулирование труда гражданских служащих отнесено к специально конструируемой для этой надобности отрасли права - служебному праву <2>. В научной литературе появились также работы, в которых предлагается рассматривать служебные отношения на государственной гражданской службе как некий конгломерат служебно-трудовых и государственно-служебных отношений, где первые входят в содержание последних <3>.
<2> Мигачев Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 2007; Служебное право (государственная гражданская служба): Учеб. пособие. М.; Ростов н/Д, 2007; Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы. М., 2003.
<3> Чиканова Л.А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе. М., 2005. С. 68 - 69.
Одновременно вышел в свет ряд монографий и статей, в которых авторы, опираясь на анализ законодательства и практику применения законодательства о гражданской службе, убедительно отстаивают тезис о трудоправовой сущности отношений между гражданским служащим и его работодателем <4>.
<4> Ершова Е.А. Трудовые правоотношения государственных гражданских и муниципальных служащих в России. М., 2008.
Тем не менее никаких изменений в Закон с учетом позиции представителей правовой науки по проблеме регулирования труда гражданских служащих не внесено.
В период подготовки Закона о государственной гражданской службе некоторые специалисты указывали на его недостатки и недоработанные положения <5>. За прошедшие четыре года в развитие и дополнение этого Закона были приняты 17 указов Президента РФ <6>, также ряд постановлений Правительства РФ и другие нормативные правовые акты. Однако принятие этих нормативных актов не сняло многие вопросы, которые были поставлены при обсуждении проекта Закона.
<5> Иванов А.С., Иванкина Т.В., Куренной А.М., Маврин С.П., Хохлов Е.Б. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы // ЭЖ-Юрист. 2004. N 6. Февраль.
<6> Указы Президента РФ от 16.02.2005 N 159 "О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации"; от 1 февраля 2005 г. N 110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации" (СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 437); от 1 февраля 2005 г. N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы" (СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 439); от 28 декабря 2006 г. N 1474 "О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации" (СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 203); от 3 марта 2007 г. N 269 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов" (СЗ РФ. 2007. N 11. Ст. 1280) и др.
Это относится прежде всего к служебному контракту, имеющему особое значение в регулировании труда государственных гражданских служащих. Именно заключение служебного контракта наряду с другими юридическими фактами лежит в основе возникновения трудовых, или служебных, отношений.
Роль и значение служебного контракта по-разному оцениваются в правовой литературе. Сторонники регулирования трудовых отношений гражданских служащих нормами административного права, как правило, полагают, что контракт имеет второстепенное значение и фиксирует лишь факт добровольного поступления на службу <7>. Другие авторы подчеркивают значимость служебного контракта не только как одного из юридических фактов, влекущих возникновение трудового (служебного) правоотношения, но и как договора, определяющего условия трудовой деятельности на гражданской службе.
<7> Чаннов С.Е. Некоторые вопросы отграничения трудового договора от контракта с государственными и муниципальными служащими // Трудовое право. 2008. N 2.
Закон о гражданской службе определяет служебный контракт как соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы; служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон. Далее в Законе перечислены обязанности сторон, регулируемые служебным контрактом: представитель нанимателя обязуется предоставить гражданину, поступающему на гражданскую службу, возможность прохождения гражданской службы, а также предоставить указанному гражданину или гражданскому служащему возможность замещения определенной должности гражданской службы, обеспечить им прохождение гражданской службы и замещение должности гражданской службы в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами о гражданской службе, своевременно и в полном объеме выплачивать гражданскому служащему денежное содержание и предоставить ему государственные социальные гарантии; гражданин, поступающий на гражданскую службу, при заключении служебного контракта о прохождении гражданской службы и гражданский служащий при заключении служебного контракта о замещении должности гражданской службы обязуются исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом и соблюдать служебный распорядок государственного органа (ст. 23).
Прежде всего обращает на себя внимание то, что приведенное определение неоправданно усложнено и многословно. Если же проанализировать его содержание, то становится очевидным, что принципиального отличия служебного контракта от трудового договора нет. И трудовой договор, и служебный контракт - это соглашения между работником и работодателем, определяющие права и обязанности сторон. Характеристика прав и обязанностей сторон также совпадают. И по трудовому договору, и по служебному контракту работник и гражданский служащий обязаны выполнять должностные обязанности (трудовую функцию) и подчиняться распорядку труда, существующему в органе или организации, где они исполняют свои обязанности. В свою очередь, другая сторона обязуется предоставить работу по обусловленной трудовой функции (обеспечить замещение должности гражданской службы), полностью оплачивать труд и соблюдать законодательство.
Некоторые формулировки Федерального закона, определяющие содержание служебного контракта, представляются неуместными. Так, положение о том, что представитель нанимателя обязуется предоставить гражданину возможность замещения определенной должности, не имеет смысла, поскольку такая возможность реализуется самим фактом заключения служебного контракта.
В понятие служебного контракта введено положение о том, что стороны договариваются о прохождении государственной службы, а затем уже о замещении должности гражданской службы. Определения прохождения гражданской службы в анализируемом Законе не дается, но оно содержится в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы в Российской Федерации" <8>, где под прохождением службы понимается назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, аттестация, а также другие обстоятельства в соответствии с законодательством. Поскольку все перечисленные условия гражданской службы определены законом, они не могут быть предметом соглашения сторон.
<8> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.
Во многих научных публикациях подчеркивается: особенности служебного контракта состоят в том, что обязанности гражданского служащего связаны с выполнением функций государства и поэтому регулируются государством. Действительно, возможности договорного регулирования условий труда на государственной службе ограничены, властные полномочия гражданских служащих определяются государством. Однако это не исключает необходимости заключения соглашения, по которому лицо принимает на себя выполнение обязанностей гражданского служащего, и не препятствует установлению в служебном контракте дополнительных условий труда.
Есть в определении положение, которое может привести к нарушению трудового законодательства по отношению к гражданским служащим. По формулировке Закона на представителя нанимателя возложено лишь обеспечение прохождения государственной гражданской службы в соответствии с Федеральным законом о государственной гражданской службе, другими законами и иными нормативными правовыми актами о гражданской службе, но в Законе ничего не говорится об обязанности соблюдения норм трудового законодательства на гражданской службе. В связи с тем, что в настоящее время почти половина норм ТК РФ непосредственно действует в отношении гражданских служащих, игнорирование в определении обязанности нанимателя соблюдать нормы трудового законодательства создает угрозу нарушения прав гражданских служащих.
Наиболее сложным и дискуссионным оказался вопрос о сторонах служебного контракта. Федеральный закон о гражданской службе называет стороной служебного контракта представителя нанимателя, в качестве которого выступают руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо их представитель, осуществляющие полномочия нанимателя от имени РФ или субъекта РФ (п. 2 ст. 1). Таким образом, указанный Федеральный закон исходит из того, что работодателем (нанимателем) государственного служащего выступает государство как таковое. Так же определен наниматель государственного служащего и в Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации" (ч. 3 ст. 10).
Основным аргументом специалистов в области административного права в пользу государства как нанимателя стал тезис, согласно которому государственный служащий вообще и гражданский служащий в частности "служит" государству, и, следовательно, государство нанимает государственных служащих.
Представляется, что в данном вопросе происходит смешение конституционных принципов организации государственного управления и основанных на этих принципах норм правового регулирования отношений в области государственной гражданской службы. В действительности государство как таковое не вступает в конкретные отношения с гражданскими служащими. Оно реализует свою правосубъектность через систему государственных органов, выполняющих функции государственного управления. Государственные органы, в свою очередь, наделены определенными полномочиями и действуют от своего имени, реализуя свою административно-правовую и трудоправовую правосубъектность, причем трудоправовая правосубъектность государственного органа реализуется его руководителем путем заключения трудовых договоров (служебных контрактов) от имени соответствующего государственного органа.
Закон о гражданской службе называет руководителя соответствующего государственного органа представителем нанимателя, имея в виду, что нанимателем считается государство, однако по точному смыслу Закона руководитель государственного органа при заключении служебного контракта действует от своего имени, поскольку именно он, а не наниматель выступает стороной служебного контракта. В связи с этим отметим, что примерная форма служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы РФ, утв. Указом Президента РФ <9>, исходит из того, что представитель нанимателя в лице руководителя государственного органа действует на основании документа, определяющего статус руководителя государственного органа, т.е. не от имени Российской Федерации, а от имени государственного органа.
На некорректность легального определения представителя нанимателя как стороны в трудовых (служебных) отношениях государственных служащих неоднократно указывали представители науки как трудового, так и административного права. Так, М.В. Пресняков и С.Е. Чаннов писали, что согласно формулировке Закона права и обязанности возникают у представителя нанимателя, а не у представляемого; на практике это означает, что в случае возникновения трудового (служебного) спора судебный иск должен предъявляться не к государственному органу, а к его руководителю, что само по себе абсурдно <10>. На невозможность применения на практике конструкции представителя нанимателя, сформулированной в законе, указывал А.М. Куренной <11>. Аналогичную позицию по данному вопросу занимают и другие авторы.
<10> Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Соотношение административного и трудового законодательства в регулировании государственной гражданской службы // Трудовое право. 2005. N 3.
<11> Куренной А.М. Некоторые современные аспекты развития трудового права // Российский ежегодник трудового права. N 3. 2007. С. 47.
Надо отметить, что в отдельных учебниках по административному праву авторы, не вдаваясь в формулировки Закона, прямо называют государственный орган стороной служебного контракта <12>.
<12> Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. М., 2005. С. 272 - 273.
В научных публикациях сформулирован вывод о том, что законодательство должно быть изменено, и стороной служебного контракта - работодателем (нанимателем) должен быть признан государственный орган.
До настоящего времени не приняты нормативные правовые акты, касающиеся прав гражданских служащих. Речь идет прежде всего о законе, который определил бы особенности применения к государственным гражданским служащим законодательства о профсоюзах. Отсутствие соответствующего регулирования снижает уровень социальной защиты гражданских служащих и отрицательно влияет на эффективность их деятельности.
За истекшие годы правоприменительная практика выдвинула новые проблемы, связанные с неполнотой или противоречивостью законодательства о труде гражданских служащих.
Ряд норм Федерального закона о гражданской службе пришли в противоречие с нормами ТК, и с данной проблемой уже сталкиваются суды. Так, если ст. 73 Закона о гражданской службе указывает, что трудовое законодательство применяется к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной данным Законом, то ч. 7 ст. 11 ТК определяет, что на гражданских служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Таким образом, если по ТК именно Кодекс служит основным регулятором трудовых отношений гражданских служащих, то по названному Закону применение норм Кодекса может носить лишь субсидиарный характер. Из-за этого в ряде случаев трудно решить, какие именно нормы должны применяться. Проблема возникает, например, при увольнении гражданского служащего, являющегося членом профсоюза: в соответствии с ч. 2 ст. 82 ТК РФ увольнение работника, являющегося членом профсоюза, по некоторым основаниям производится с учетом мотивированного мнения выборного органа первичной профсоюзной организации, в Законе же о гражданской службе такая норма отсутствует. Значит ли это, что в соответствующей ситуации должен действовать Закон о гражданской службе и учитывать мнение профсоюзного органа не требуется, или следует считать, что, поскольку вопрос не урегулирован специальным законом, при увольнении гражданского служащего - члена профсоюза нужно руководствоваться общими нормами ТК? В литературе нет единства мнений по данному вопросу. Авторы отдельных публикаций считают, что Закон о гражданской службе вообще не предусматривает защиты служебных прав гражданских служащих профессиональными союзами, и это не упущение Закона, а его позиция <13>. Однако в действительности положение не совсем таково: хотя многие вопросы защиты гражданских служащих профессиональными союзами в Законе о гражданской службе не решены, Закон содержит норму, обязывающую представителя нанимателя информировать выборный профсоюзный орган не позднее чем за два месяца о сокращении должности гражданской службы (ст. 38), и некоторые другие положения, относящиеся к правам профсоюзов. Поэтому отсутствие в Законе нормы об учете мнения профсоюзной организации при увольнении гражданского служащего - члена профсоюза надо рассматривать как пробел, который - до принятия федерального закона об особенностях применения к гражданским служащим законодательства о профсоюзах - должен восполняться применением соответствующей нормы ТК. Иное решение, по нашему мнению, было бы недопустимым ограничением прав гражданских служащих.
<13> Чиканова Л.А. Применение трудового законодательства... С. 186.
Можно привести другой пример, который недавно обсуждался на страницах юридической прессы. В отношении гражданского служащего был издан приказ о прекращении допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, после чего он был уволен по п. 8 ч. 1 ст. 37 Федерального закона о гражданской службе (расторжение служебного контракта в случае прекращения допуска гражданского служащего к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей требует допуска к таким сведениям). Решением Мосгорсуда отказано в удовлетворении исковых требований о незаконности и необоснованности принятых представителем нанимателя решений. Автор экспертного заключения по данному делу пришел к выводу о том, что в этом случае представителем нанимателя допущено нарушение ч. 2 ст. 83 ТК РФ, требующей в случае увольнения работника в связи с прекращением допуска к государственной тайне принятия мер по переводу работника с его согласия на другую должность, что не было выполнено, и гражданский служащий подлежит восстановлению в должности <14>. Коллизия возникла по той причине, что увольнение в связи с прекращением допуска к государственной тайне ТК относит к основаниям прекращения трудового договора по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, и в этом случае работодатель обязан предложить работнику другую имеющуюся у него работу, а Закон о гражданской службе рассматривает данное основание прекращения трудового договора как увольнение по инициативе представителя нанимателя, не требующее принятия мер по переводу гражданского служащего на другую должность. Вопрос о том, какая норма должна быть применена в подобном случае, остается нерешенным.
<14> Трудовое право. 2009. N 1.
Неудовлетворительно решается в законодательстве вопрос о формировании корпуса государственных гражданских служащих. К числу юридических фактов, необходимых для поступления на государственную гражданскую службу, наряду со служебным контрактом относится также акт назначения, а в соответствующих случаях и акт избрания по конкурсу.
Значение процедуры избрания по конкурсу для формирования корпуса государственных служащих трудно переоценить. Достаточно сослаться на позицию Конституционного Суда РФ, отметившего, что институт конкурсного подбора для замещения должностей государственной службы, будучи демократической гарантией конституционного права на доступ к государственной службе, позволяет в большей степени обеспечить реализацию принципов равенства (равенства возможностей) и справедливости в осуществлении данного права; конкурсный порядок замещения должности позволяет, с одной стороны, расширить круг претендентов на эту должность, выбрать наиболее способных и подготовленных, а с другой - минимизировать субъективность в оценке конкретного лица, поскольку конкурсная комиссия, в состав которой помимо представителя работодателя входят представители научных и образовательных учреждений, формируется таким образом, чтобы исключить возможность возникновения конфликта интересов, способных повлиять на принимаемые ею решения <15>.
<15> Постановление Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2009 г. N 2-П // СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 890.
Конкурсный подбор кадров гражданских служащих призван обеспечить реализацию принципа равного доступа граждан, владеющих государственным языком РФ, к гражданской службе и равных условий ее прохождения и представляет собой важный элемент борьбы с коррупцией в государственном аппарате. Однако эти принципы проведены в Законе непоследовательно. Установив, что поступление на гражданскую службу или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса (ст. 22), Закон о гражданской службе тут же определил семь исключений из этого правила. В соответствии с этими исключениями из четырех установленных Законом категорий гражданских служащих по крайней мере две (руководители, помощники, замещающие должности на срок) назначаются без применения конкурсной процедуры. Из других гражданских служащих могут быть освобождены от прохождения конкурса лица, назначаемые на предусмотренные в специальном перечне должности, служба в которых связана с использованием сведений, составляющих государственную тайну, лица, с которыми заключается срочный служебный контракт, лица, назначаемые на должности, относящиеся к группе младших должностей, и др. В остальных случаях конкурс проводится только тогда, когда должность не замещается из кадрового резерва. Таким образом, конкурс, декларированный Законом как основная форма комплектования кадров гражданских служащих, на деле остается исключительной формой, применяемой на практике крайне редко.
Относительно кадрового резерва ст. 64 Закона предусматривает, что он должен формироваться по результатам специального конкурса. Это также способствовало бы проведению в жизнь основополагающих принципов государственной службы и профилактике коррупции. Однако об условиях и порядке проведения такого конкурса Закон умалчивает. Ссылка на ст. 22 ничего не дает, потому что в этой статье речь идет о конкурсе на замещение конкретной вакантной должности гражданской службы, конкурс же на включение гражданина в кадровый резерв - совершенно иной институт, который до настоящего времени не применялся. К сожалению, практика создания кадрового резерва пока идет по другому пути. Возникает настоятельная необходимость принятия закона о резерве для замещения должностей государственной гражданской службы.
Подводя итоги четырехлетнего действия Федерального закона о государственной гражданской службе, приходится констатировать, что этот Закон не способствовал совершенствованию государственной службы, не привел ни к повышению профессионального уровня гражданских служащих и их социальной защищенности, ни к сокращению численности государственного аппарата, ни к каким-либо успехам в борьбе с коррупцией. Именно поэтому потребовалось в конце 2008 г. принять новый пакет антикоррупционного законодательства <16>.
<16> Федеральные законы от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228), N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" (СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6235) и N 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" (СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6229).
Принятые законы установили целый ряд дополнительных требований и ограничений для государственных служащих и лиц, уволенных с государственной службы. Однако они не внесли изменений в систему правового регулирования отношений на государственной службе. Установленные Законом о государственной гражданской службе правила комплектования корпуса гражданских служащих, их правовое положение, регулирование трудовых отношений остаются неизменными, что, по нашему мнению, и в дальнейшем будет препятствовать совершенствованию государственного аппарата и борьбе с коррупцией.
Введение
Отдельные мысли о праве на труд встречаются еще в философских учениях античного мира. Однако впервые определение права на труд дано Гракхом Бабефом во второй половине XVIII века: "Общество должно обеспечить всем своим членам работу и определить заработную плату, с тем, чтобы этой заработной платы было достаточно для приобретения продовольствия и для удовлетворения всех потребностей каждой семьи". Данное философское определение впервые получило правовое закрепление в Конституции Франции 1848 года. Право на труд согласно Конституции Франции подлежало охране наравне с правом собственности.
Из приведенного определения права на труд, закрепленного в Конституции Франции, можно выделить следующие юридически значимые обстоятельства. Во-первых, обеспечение всех членов общества работой. Во-вторых, гарантированное получение каждым работающим заработной платы. В-третьих, получение заработной платы для приобретения продовольствия и для удовлетворения всех остальных потребностей каждой семьи.
Со временем, в связи с развитием трудовых отношений, появилась необходимость регуляции труда отдельных категорий работников. Такие как: женщины и дети, лица, работающие в тяжёлых условиях и т. д.
В своей работе я хочу подробнее рассмотреть Особенности регулирования труда лиц, проходящих службу. Выяснить, почему эта категория лиц была законодательно выделена.
Особенности регулирования труда государственных служащих и муниципальных служащих.
На государственных служащих и муниципальных служащих распространяется трудовое законодательство с особенностями, которые установлены для регламентации их труда специальными нормативными правовыми актами. В соответствии со ст. 22 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" прием на государственную службу по общему правилу происходит путем проведения конкурсного отбора Федеральный закон от 27.07.2004 №79-фз (ред. От 02.02.2006) «О государственной гражданской службе Российской Федерации»(принят Государственной Думой РФ 07.07.2004). Парламентская газета, N 140-141, 31.07.2004, Российская газета, N 162, 31.07.2004, Собрание законодательства РФ, 02.08.2004, N 31, ст. 3215.
Конкурс может проводиться в форме конкурса документов или конкурса-испытания. Конкурс-испытание включает в себя испытание на соответствующей должности государственной службы и завершается государственным квалификационным экзаменом. Решение конкурсной комиссии о прохождении конкурса является основанием для назначения на соответствующую должность государственной службы и заключения трудового договора. Муниципальные служащие также могут приниматься на службу путем проведения конкурса. В постановлении Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 года № 19-П по делу о проверке конституционности положений Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" Постановление Конституционного Суда РФ от15.12.2003 №19-П « По делу о поверке конституционности отдельных положений закона Ивановской области « О муниципальной службе Ивановской области» в связи с запросом законодательного собрания Ивановской области». Российская газета, N 258, 24.12.2003, Собрание законодательства РФ, 29.12.2003, N 52 (ч. 2), ст. 5101, Вестник Конституционного Суда РФ, N 1, 2004
в связи с запросом Законодательного собрания Ивановской области говорится о том, что закрепление в законе субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления осуществлять организацию и проведение конкурсов на замещение вакантных муниципальных должностей не противоречит ст. 37 Конституции РФ Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993).Российская газета, N 237, 25.12.1993.
Ст. 6 Европейской хартии местного самоуправления 1985 года Европейская хартия местного самоуправления (ETS №122) [рус., англ.] (принята в г. Страсбурге 15.10.1985). Собрание законодательства РФ. 7 сентября 1998 г. N 36. Ст. 4466. Бюллетень международных договоров. 1998. N 11. С. 42 - 55. Дипломатической вестник. 1998. N 10. С. 25 - 29.
Ст. 18 ТК РФ Трудовой кодекс РФ от 30.12.2001 №197-ФЗ (принят Государственной думой Федерального Совета 21.12.2001) (ред. от 09.05.2005).Российская газета, N 256, 31.12.2001, Парламентская газета, N 2-5, 05.01.2002, Собрание законодательства РФ", 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 3.
Федеральным законам "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 37) Федеральный Закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.06.2006) «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (принят ГД ФС РФ 16.09.2003).Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822, Парламентская газета, N 186, 08.10.2003, Российская газета, N 202, 08.10.2003.
, "Об основах государственной службы Российской Федерации" (ст. 21), Указу Президента РФ от 29 апреля 1996 года № 604, которым утверждено Положение о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы, рекомендующее руководствоваться данным Положением при проведении конкурсов на замещение вакантных должностей в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления. Таким образом, при приеме на муниципальную службу заключению трудового договора также может предшествовать проведение конкурса на основании перечисленных нормативных правовых актов, а также законов субъектов Российской Федерации, которые не должны противоречить федеральному законодательству.
Противоречащим федеральному законодательству должен быть признан закон субъекта Российской Федерации, который возлагает на граждан дополнительные по сравнению с ним обязанности. В соответствии с п. 1 ст. 23 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" для гражданина, впервые принятого на государственную должность государственной службы, в том числе по итогам конкурса документов, или для государственного служащего при переводе на государственную должность государственной службы иной группы и иной специализации устанавливается испытание на срок от трех до шести месяцев. По общему правилу, закрепленному в ст. 70 ТК РФ, срок испытания не должен превышать трех месяцев, он не устанавливается при поступлении на работу по конкурсу, а также при переводе на другую работу у того же работодателя, поскольку в этом случае не требуется заключения нового трудового договора. В соответствии с ч. 1 ст. 70 ТК РФ испытание при приеме на работу может быть установлено лишь при заключении трудового договора. Гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок и на срок не более пяти лет. С лицами, прошедшими конкурс на замещение государственных должностей категории "В", как правило, заключается трудовой договор на неопределенный срок. В соответствии с п. 2 ст. 2 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" государственная служба на государственных должностях категории "Б" ограничена сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие государственные должности категории "А". Таким образом, с государственными u1089 служащими категории "Б" заключается срочный трудовой договор на срок до пяти лет.
С муниципальными служащими, принимаемыми на работу по конкурсу на должности категории "В", также, как правило, заключается трудовой договор на неопределенный срок. Исключение из этого правила составляют случаи, перечисленные в ст. 59 ТК РФ, например, при принятии на должность временно отсутствующего работника, находящегося в отпуске по уходу за ребенком. Названным постановлением Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 года № 19-Признаны не противоречащими Конституции РФ положения Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" в части, предусматривающей заключение срочного трудового договора с муниципальными служащими, замещающими должности категории "Б" на срок полномочий соответствующего должностного лица муниципальной службы категории "А". При этом констатируется, что заключение срочного трудового договора с указанными муниципальными служащими соответствует ст. 59 ТК РФ, ст. 8 ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (в редакции от 19 апреля 2002 года), ст. 2 ФЗ "Об основах государственной службы в Российской Федерации". Поэтому на основании перечисленных нормативных правовых актов с муниципальными служащими категории "Б" могут заключаться срочные трудовые договоры на срок полномочий должностного лица муниципальной службы категории "А", деятельность которого они призваны обеспечивать. Соответствующие положения могут быть закреплены и в законе субъекта Российской Федерации, который не может ограничивать права граждан, гарантированные в федеральном законодательстве. При выполнении обязанностей государственной и муниципальной службы должны действовать следующие ограничения: 1) лица, состоящие на этой службе, не должны заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; 2) они не могут быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; 3) они не должны заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; 4) они не должны состоять членами органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев назначения в соответствии с законодательством в эти органы для участия в управлении данной организацией; 5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном или муниципальном органе, в котором они состоят на службе; 6) использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное или муниципальное имущество, а также служебную информацию; 7) получать от физических и юридических лиц вознаграждение, связанное с исполнением служебных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию; 8) принимать участие в забастовках; 9) использовать свое служебное положение в интересах политических партий и общественных объединений.
Существуют дополнительные основания для прекращения трудовых отношений с государственными и муниципальными служащими. В частности, названное постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 года № 19-П признает возможным увольнение с государственной и муниципальной службы по следующим основаниям. В связи с признанием лица, проходящего службу, недееспособным или ограниченно дееспособным вступившим в законную силу решением суда, что соответствует ст. 21, 25 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" и ст. 37 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Лишение лица права занимать государственные или муниципальные должности в течение определенного срока на основании постановления суда, вступившего в законную силу, как основание увольнения закреплено в п. 3 ст. 21 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", п. 3 ст. 20 и п. 1 ст. 20 ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", а также в ст. 77, 83 ТК РФ и согласуется с требованиями ст. 47 УК РФ. Увольнение при соответствующем заключении аттестационной комиссии аналогично расторжению трудового договора ввиду несоответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации (пп. а п. 3 ст. 81 ТК РФ). Отказ лица от предоставления соответствующих сведений, в том числе о доходах и об имуществе, как основание увольнения предусмотрен федеральными законами "Об основах государственной службы Российской Федерации" (ст. 12 и пп. 7 п. 3 ст. 21) и
"Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (ст. 12 и п. 1 ст. 20). Однако в качестве оснований увольнения могут быть использованы лишь установленные в федеральных законах. В нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации не могут быть закреплены дополнительные по сравнению с федеральными законами основания для увольнения работников, в том числе государственных и муниципальных служащих.
Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 года предусмотрена разработка новых нормативных правовых актов о прохождении службы.
Например, в ближайшее время может появиться Кодекс о прохождении государственной службы.
Специальное законодательство может предусматривать дополнительные по сравнению с общими нормами трудового права льготы для лиц, проходящих службу. Федеральные законы могут ограничивать трудовые права лиц, проходящих службу, на основании ч. 3 ст. 55 Конституции РФ лишь в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. На основании ч. 1 ст. 349 ТК РФ на работников, заключивших трудовой договор о работе в воинских частях, учреждениях, военных образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования, иных организациях Вооруженных сил РФ и федеральных органов исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрена военная служба, а также на работников, проходящих заменяющую военную альтернативную гражданскую службу, распространяется трудовое законодательство с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.
В ч. 2 ст. 349 ТК РФ говорится о том, что в соответствии с задачами органов, учреждений и организаций, указанных в части первой настоящей статьи, для работников, заключивших трудовой договор, устанавливаются особые условия труда, а также дополнительные льготы и преимущества. Следовательно, специальные нормы, регулирующие труд указанных лиц, призваны создавать более благоприятные условия труда по сравнению с общими нормами трудового законодательства.
Регулирование труда муниципальных служащих, равно как и регулирование вопросов организации местного самоуправления вообще, осуществляется комплексно, нормами ряда отраслей права - прежде всего трудового права и муниципального права. Основные постулаты заложены в Конституции Российской Федерации. Статья 130 основного закона страны устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. В развитие конституционных норм, заложивших правовую основу для самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значения, а также для реализации коллективных интересов граждан, связанных с местом их проживания, были приняты федеральные законы по основным вопросам организации и деятельности местного самоуправления:
- - «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Новый Закон, частично вступивший в силу с 1 января 2006 года, а частично вступающий в силу только с 1 января 2009 года, нацелен на обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения, повышение ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления за надлежащее исполнение полномочий в рамках их компетенции, усиление государственного контроля за законностью и соблюдением прав и свобод граждан. В связи с этим законодателем предпринята попытка значительно модифицировать существующую территориальную организацию местного самоуправления, четко разграничить полномочия и предметы ведения между субъектами РФ и муниципальными образованиями (а также распределить полномочия внутри системы местного самоуправления), создать основы правового регулирования отношений в рамках бюджетного финансирования расходных полномочий органов местного самоуправления и отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления.
- - «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»;
- - «Об обеспечении гарантий конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»;
- - «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Новый федеральный закон о местном самоуправлении предусматривает, что правовое регулирование муниципальной службы должно осуществляться в основном на федеральном и региональном уровнях. Так, в соответствии с новым законом из обязательных положений устава муниципального образования исключены условия и порядок организации муниципальной службы. В настоящее время действует Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». В то же время на местном уровне могут устанавливаться дополнительные гарантии для муниципальных служащих, определяются размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок и иных выплат к должностному окладу муниципального служащего.
Итак, закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» является основным в вопросах регулирования труда муниципальных служащих. Данный Закон содержит основные понятия «муниципальная служба», «муниципальная должность»; в нем определена законодательная основа муниципальной службы; основные принципы муниципальной службы; основы статуса муниципального служащего (права, обязанности, ограничения, гарантии и ответственность); основания для прекращения муниципальной службы. Однако данный федеральный закон, как отмечают эксперты, в целом охватив основные вопросы муниципальной службы, содержит недостаточную регламентацию муниципальной службы, что обусловлено необходимостью регулирования местных особенностей муниципальной службы не только на уровне субъекта Федерации, но и на уровне муниципального образования.
Кроме нормативных актов, непосредственно затрагивающих регулирование деятельности муниципальных образований на территории России, в связи с самим фактом образования в стране муниципальных образований, были внесены соответствующие изменения и дополнения в существующие законы, затрагивающие вопросы компетенции местного самоуправления («О милиции», «О пожарной безопасности», «О Государственной границе», «Об особенностях организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях»). Основополагающие федеральные кодексы и законы (Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации и др.), содержат значительное количество норм муниципального права. В настоящее время общее количество федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы муниципального права, превышает 1300, в их числе 150 федеральных законов.
Так как по действующему законодательству значительная часть правового регулирования местного самоуправления должна осуществляться на региональном и муниципальном уровне власти, в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях идет активный процесс формирования нормативной правовой базы местного самоуправления.
Отметим, что муниципальная служба является профессиональной деятельностью лица. Отсюда следует, что будучи разновидностью общественно-полезного труда, муниципальная служба, как и любая иная профессиональная деятельность, должна регулироваться нормами трудового права.
Действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется на муниципальных служащих с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о муниципальной службе (ст.11 Трудового кодекса) - т.е. в первую очередь с особенностями, предусмотренными Федеральным законом «Об основах муниципальной службы Российской Федерации». Этому соответствует и норма п.3 ст.4 указанного ФЗ.
Возникает логичный вопрос - о соотношении общих норм трудового права со специальными нормами о труде муниципальных служащих.
Согласно ст.5 ТК РФ нормы трудового права, содержащиеся в иных законах, должны соответствовать Кодексу. Если вновь принятый федеральный закон противоречит Кодексу, то этот закон применяется при условии внесения соответствующих изменений и дополнений в Кодекс.
Исходя из изложенных выше положений ст.5 ТК РФ, некоторые юристы делают выводы о том, что если отдельные нормы законодательства о муниципальной службе не соответствуют Кодексу, то должен применяться Кодекс. Однако на наш взгляд, эти выводы не обоснованы, и необходимо учитывать другие положения Кодекса и федеральных законов.
В ст.11 ТК РФ провозглашается, что Кодекс, законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, регулируют трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения (то есть, пользуясь формулировкой ТК РФ до изменений от 30.06.06 - распространяют свое действие на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем). Однако далее в этой же статье указывается, что на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе и муниципальной службе. При внимательном изучении ТК РФ становится очевидным, что в нем фактически не содержится специальных норм о труде муниципальных служащих. Исключение составляют лишь несколько статей, где муниципальные служащие просто упоминаются, или статьи носят отсылочный характер.
Обратимся к ст.251 ТК РФ «Особенности регулирования труда». В ней устанавливается, что особенности регулирования труда - это нормы, частично ограничивающие применение общих правил по тем же вопросам, либо предусматривающие для отдельных категорий работников дополнительные правила.
Отсюда исследователи делают, на наш взгляд, справедливы вывод что положение ст. 5 ТК РФ о том, что в случае противоречий между Кодексом и иными федеральными законами, содержащими нормы трудового права, применяется Кодекс, относится лишь к федеральным законам, содержащим общие нормы о труде. Что касается ФЗ «Об основах муниципальной службы», то содержащиеся в них специальные нормы права о труде муниципальных служащих имеют своеобразный приоритет над соответствующими положениями ТК РФ.
Таким образом, в регулировании трудовой деятельности муниципальных служащих специальное законодательство - первично, а трудовое законодательство - субсидиарно.
ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» является административно-правовым нормативным актом. Но он же и содержит нормы, которые регулируют отношения, являющиеся по своей сущности трудовыми - это своеобразные вкрапления норм трудового права в нормативно-правовые акты, которые в целом регулируют другие (не трудовые) отношения. Как отмечает Д.А. Липинский, необходимость нахождения подобного рода трудовых норм связана со спецификой труда и обязанностей некоторых категорий служащих. Специфика деятельности государственных и муниципальных служащих обусловлена их особым правовым статусом и ролью в жизнедеятельности общества. Анализ нормативно-правовых актов показывает, что дисциплина труда государственных и муниципальных служащих, помимо требований, указанных в ТК РФ, непосредственно связана с обязанностями соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, конституционный строй, Конституцию РФ. Именно поэтому нормы, регулирующие трудовую деятельность муниципальных служащих (в том числе нормы об ответственности муниципальных служащих) содержатся не в Трудовом кодексе, а в иных нормативно-правовых актах. Специфика дисциплинарной ответственности государственных служащих состоит в том, что их обязанности формулируются не только в ТК РФ и специальных законах, посвященных определенному виду государственной службы, но и в иных нормативно-правовых актах, специально не посвященных регламентации трудовой деятельности государственных служащих.
Кстати, примечательно то, что до изменений ТК РФ от 30.06.06 (ФЗ №90-ФЗ) терминологического разделения «государственных» и «муниципальных» служащих в Кодексе не происходило, и муниципальные служащие причислялись к государственным. Сейчас же такое разделение налицо (см., напр., ст.ст. 11, 28), что подтверждает то, что муниципальные служащие к государственным не относятся (о чем подробнее будет сказано ниже).