Курсовая работа: Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Конституционные основы местного самоуправления
Конституция РФ рассматривает местное самоуправление как одну из форм осуществления народом своей власти (ст. 3), признает и гарантирует его (ст. 12). Включение этих статей в число основ конституционного строя - свидетельство принципиального изменения отношения государства к местным органам власти, несомненный признак правового государства.
Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция устанавливает, что оно в пределах своих полномочий самостоятельно. Установление "пределов полномочий" едва ли не самое сложное и деликатное дело, здесь возможна чрезмерная пестрота и разнообразие, поскольку установление общих принципов местного самоуправления согласно Конституции (п. "н" ст. 72) входит в совместное ведение Федерации и ее субъектов. Однако несомненно, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно утверждать и исполнять местный бюджет, управлять муниципальной собственностью и решать ряд вопросов по развитию систем обслуживания населения. Вмешательство в эти вопросы органов государственной власти субъектов Федерации или самой Федерации недопустимо.
Ст. 12 Конституции: "Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Если бы законодатель имел в виду закрепление гарантии местному самоуправлению от вмешательства органов государственной власти, то он вполне мог бы ограничиться закреплением принципа самостоятельности. Очевидно, что здесь утверждается принципиальное различие между государственной властью и самоуправлением. То, что местное самоуправление есть тоже власть, вытекает из ст. 3 Конституции, но власть здесь понимается как власть народа, а не государства. Эта власть отличается от государственной тем, что она не может применять принуждение - для этого не предусмотрено правовых форм. Но можно ли отгородить местное самоуправление от государства, представить его как государство в государстве? Очевидно, нет, ибо тогда разрушается понятие суверенитета Российского государства, который распространяется на всю территорию России.
Ясно, что органы местного самоуправления не могут обойтись без издания нормативных актов - без этого их деятельность неминуемо выльется в произвол. Но если они издают правовые нормы, как это предусмотрено Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", то, следовательно, эти органы вправе применять принуждение.
Представляется, что местное самоуправление, хотя оно не входит в систему органов государственной власти, по своей природе все же является частью публичной власти. Местное самоуправление действует в соответствии с конституциями и законами, а следовательно, оно производно от государства. Статьей 12 Конституция как бы позволяет гражданскому обществу на местном уровне решать свои проблемы без вмешательства органов государственной власти, а только через собственные органы, но тоже наделенные властными полномочиями (нормотворческими и исполнительными, но не судебными). Это не суверенная власть, и она не может выходить за свои пределы - в противном случае правомерно вмешательство органов государственной власти. Каждый гражданин участвует в создании органов местного самоуправления, но этот же гражданин является субъектом всего российского конституционного права, он участвует в общенародном волеизъявлении (выборах) при создании органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Местное самоуправление поэтому не может быть ничем иным, как автономной по своим полномочиям и деятельности частью общей российской государственности и государственности субъектов РФ.
В результате изучения данной главы студент должен:
знать
- o особенности конституционного строя, организации и функционирования системы местного самоуправления в России;
- o сущность и содержание основных понятий, категорий;
уметь
- o анализировать, толковать и правильно применять правовые нормы;
- o принимать решения и совершать юридические действия в точном соответствии с законом;
владеть
- o навыками работы с правовыми актами;
- o навыками анализа различных правовых явлений, юридических фактов, правовых норм и правовых отношений, являющихся объектами профессиональной деятельности.
Конституционные основы местного самоуправления, его сущностные признаки
Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории страны, которая вся разделена на муниципальные образования. Муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.
Эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии развитой правовой основы его функционирования, соответствующей международным стандартам и содержанию социального и демократического государства. Правовая основа местного самоуправления представляет собой систему нормативных правовых актов и правовых норм, обеспечивающих эффективное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.
Существует множество классификаций правовых основ местного самоуправления по разным критериям. Назовем основные и наиболее распространенные из них.
- 1. По характеру предписаний муниципально-правовые нормы делятся:
- - на правоуполномочивающие - определяют предметы ведения местного самоуправления. К ним относятся нормы разрешения, устанавливающие, что можно делать;
- - обязывающие - содержат предписания о том, что нужно делать, и определяют обязанности государственных органов по отношению к муниципальным органам управления и обязанности других субъектов муниципального права. на основании этих норм органы местной власти обязаны обеспечить каждому желающему возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина;
- - запрещающие - закрепляют то или иное правило запретительного характера, обеспечивают, в частности, неприкосновенность прав местного самоуправления. Например, запрещается ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральными законами.
- 2. По степени категоричности предписаний нормы подразделяются:
- - на императивные - устанавливающие порядок вступления в силу нормативных правовых актов органов и должностных лиц системы муниципального управления, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. Эти нормы должны официально опубликовываться;
- - диспозитивные - устанавливают порядок рассмотрения и решения законодательным органом государственной власти субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа власти или выборного должностного лица системы муниципального управления.
- 3. По территории действия - это нормы, действие которых ограничивается территорией конкретного субъекта РФ, а также границами отдельного муниципального образования, или нормы, которые могут действовать на всей территории России.
- 4. По источникам нормы муниципального права подразделяются на нормы, устанавливаемые Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ. Значительная часть норм муниципального права содержится в решениях, принимаемых путем прямого волеизъявления граждан, решениях органов и должностных лиц местного самоуправления.
- 5. Материально-правовые нормы - закрепляют полномочия органов и должностных лиц системы муниципального управления, а также права и обязанности граждан, других субъектов муниципального права.
- 6. Процессуальные нормы - определяют порядок выборов и деятельности органов системы муниципального управления, порядок принятия решений непосредственно населением муниципального образования, процедуру реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного характера.
- 7. По муниципально-правовым институтам - нормы, регулирующие определенный круг взаимосвязанных общественных отношений, которые выделяются в пределах муниципального права в самостоятельную обособленную группу. К муниципально-правовым институтам относятся институт территориальной основы местного самоуправления, институт муниципальной собственности, институт муниципальной службы и др.
Необходимо отметить, что правовым фундаментом для муниципального законодательства стран - членов Совета Европы, к которым теперь относится и Российская Федерация, является Европейская хартия о местном самоуправлении 1985 г. Хартия местного самоуправления подписана Россией в 1996 г. и ратифицирована в 1998 г. Признавая, что местное самоуправление является одной из основ демократического строя, Европейская хартия закрепляет общие принципы построения местного самоуправления, права и гарантии его защиты. Хартия обязывает все государства, подписавшие ее, применять основополагающие принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ в условиях децентрализации власти.
Хартия содержит преамбулу, в которой излагаются цели государств - членов Совета Европы, подписавших Хартию, и три раздела.
Преамбула содержит положения о том, что органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя и что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах представляют собой значительный вклад в построение Европы на основе принципов демократии и децентрализованной власти.
Первый раздел - "Конституционные и законодательные основы местного самоуправления" - содержит десять статей, в которых дается понятие местного самоуправления, указаны принципы закрепления компетенции самоуправления, гарантии защиты территории местного самоуправления, права местного самоуправления в определении своих внутренних административных структур, а также положения об условиях осуществления полномочий на местном уровне, источниках финансирования органов местного самоуправления, административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления, а также право на объединение и право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий.
Второй раздел - "Основные положения" - устанавливает обязательства государств, подписавших Хартию. Государство обязуется соблюдать по меньшей мере 20 пунктов первого раздела Хартии, а также содержит статьи с указанием органов, на которые распространяется действие Хартии, и обязанность государств - членов Совета Европы направлять Генеральному Секретарю Совета Европы всю необходимую информацию о законодательных положениях и иных мерах, предпринимаемых в целях соответствия Хартии.
Третий раздел Хартии устанавливает порядок подписания, ратификации и вступления в Хартию.
Хартией предусматриваются свобода действия местного самоуправления по любому вопросу своей компетенции, полнота и исключительность полномочий местного самоуправления, самостоятельность определения своей внутренней административной структуры. При этом статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление полномочий, а административный контроль применяться только для обеспечения законности и конституционных принципов. За местным самоуправлением закрепляется право на обладание собственными финансовыми средствами и право свободно ими распоряжаться.
Важную роль в обеспечении реализации Европейской хартии о местном самоуправлении играет Конгресс местных и региональных органов власти Европы. Конгресс - совещательный орган, в котором представлены местные и региональные органы власти стран - членов Совета Европы. Работа Конгресса ведется в двух палатах: палате местных органов власти и палате регионов. Пленарное заседание Конгресса проводится раз в год в Страсбурге. Цель Конгресса - обеспечить участие местных и региональных властей в достижении европейского единства; обеспечить членам местных и региональных советов возможности в разработке европейской политики в рамках Совета Европы; помогать новым демократическим государствам в создании местных административных структур.
Конституция Российской Федерации как основной закон государства занимает особое место в правовой основе местного самоуправления. В ней устанавливаются основные принципы организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, закрепляются общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации.
Прежде всего, согласно ст. 12 "в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление". Местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Оно не входит в систему органов государственной власти. Общие принципы построения местного самоуправления являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Глава 8 Конституции РФ целиком посвящена местному самоуправлению. Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Материальной основой власти является муниципальная собственность.
В Конституции РФ содержатся и другие важные положения, раскрывающие сущность, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Раскрывая содержание самостоятельности, Конституция РФ указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:
- o управление муниципальной собственностью;
- o формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;
- o установление местных налогов и сборов;
- o осуществление охраны общественного порядка;
- o иные вопросы местного значения.
К гарантиям местного самоуправления Конституция РФ относит право на судебную защиту, право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запрет на ограничение прав местного самоуправления.
При самостоятельности местного самоуправления Конституция РФ предусматривает возможность передачи отдельных государственных полномочий на местный уровень, но при этом обязательна и передача необходимых материальных и финансовых ресурсов для реализации государственных полномочий.
Конституционные нормы, регулирующие построение и деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, носят открытый демократический характер и развиваются в федеральном, региональном законодательстве и в самих нормотворческих актах местного самоуправления. Структура органов должна определяться населением муниципального образования. Представительные органы местного самоуправления состоят из депутатов, выборы которых должны проводиться на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Финансово-экономическая основа местного самоуправления законодательно регулируется в соответствии со статьями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В нем определены понятия экономической основы местного самоуправления, муниципальной собственности, рассмотрены порядок управления муниципальной собственностью, отношения органов местного самоуправления и предприятий и организаций, находящихся в муниципальной собственности. Также в законе раскрываются финансовая основа местного самоуправления, местный бюджет, источники его формирования и отмечена самостоятельность органов местного самоуправления в распоряжении средствами местного бюджета. Минимальные местные бюджеты обеспечиваются федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.
Федеральным законодательством закрепляются права органов и должностных лиц системы муниципального управления принимать правовые акты по предметам их ведения.
Законодательное регулирование местного самоуправления осуществляется не только исключительно нормативными правовыми актами муниципального права, но и посредством широкого круга федеральных законов, в той или иной степени затрагивающих деятельность муниципальных образований. Гражданский кодекс РФ содержит статьи о признании муниципальных образований и выступающих от их лица органов местного самоуправления равноправными участниками гражданских правоотношений. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав" является основой для муниципального избирательного права; и т.д.
Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", с одной стороны, гарантируются организационная, финансово-экономическая самостоятельность, судебная защита местного самоуправления. С другой - Законом предусмотрены ответственность органов местного самоуправления и его должностных лиц и контроль за их деятельностью.
Без постоянной поддержки со стороны государства муниципальные образования, в силу объективных причин, не могут эффективно участвовать в проведении реформ, в укреплении российской государственности, в удовлетворении основных жизненных потребностей проживающего на их территории населения, тем более что государственная поддержка развития местного самоуправления является законодательно установленной обязанностью органов государственной власти. Поэтому необходимо осуществление мер, обеспечивающих углубление реформы местного самоуправления, планомерный переход от поддержки государством становления власти на муниципальном уровне к поддержке социально-экономического развития муниципальных образований, реализации в полном объеме конституционных полномочий местного самоуправления.
В Федеральной целевой программе (ФЦП) государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления определены основные направления государственной поддержки развития муниципальных образований и реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Программа призвана способствовать осуществлению государственной политики в отношении местного самоуправления, активному проведению социально-экономической и политической реформ на муниципальном уровне. Выделяются два этапа ее реализации: первый (2000-2002 гг.) - создание базовых условий для развития муниципальных образований и реализации конституционных полномочий местного самоуправления; второй (2003-2014 гг.) - выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач инвестиционного характера, способных обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие муниципалитетов и существенное повышение жизненного уровня населения.
Мероприятия по государственной поддержке местного самоуправления в рамках ФЦП включают:
- 1)анализ правовой базы всех уровней управления и разработку предложений по их совершенствованию, разработку модельных нормативных правовых актов субъектов РФ и органов местного самоуправления;
- 2)анализ межбюджетных отношений, выработку предложений по их совершенствованию; разработку государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм и нормативов, а также рекомендаций по установлению нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
- 3)разработку и реализацию целевых инвестиционных подпрограмм, способствующих реализации конституционных основ местного самоуправления и развитию муниципальных образований;
- 4)разработку и внедрение методик и технологий управления муниципальным хозяйством, муниципальной собственностью, бюджетным процессом в муниципальных образованиях, совершенствование территориальной и организационной основ местного самоуправления, подготовку кадров для органов местного самоуправления;
- 5)создание систем информационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, разработку предложений по созданию муниципальных информационных систем;
- 6)разработку предложений по формированию системы подготовки кадров для органов местного самоуправления, совершенствование государственных образовательных стандартов, программ, создание учебно-методических пособий, осуществление учебных мероприятий;
- 7)создание и совершенствование систем информирования населения о сущности, преимуществах, принципах и задачах местного самоуправления, о деятельности органов местного самоуправления.
В связи с тем что муниципальные образования существенно отличаются друг от друга, в том числе по размерам территории, количеству населения, экономическому потенциалу, географическим и климатическим условиям, а также учитывая ограниченность средств федерального бюджета, направляемых на реализацию мероприятий Программы, отработка конкретных методик, технологий, методических рекомендаций, создание пилотных центров научной, информационной и кадровой поддержки местного самоуправления проводятся на базе опорных зон, формируемых из муниципальных образований различных типов и в различных регионах в соответствии с разработанной методологией.
В системе местного самоуправления можно выделить так называемые сущностные признаки, без которых оно не может состояться. Это, безусловно, закреплено в законодательстве о местном самоуправлении. К сущностным признакам относятся территория, население, выборные органы, формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении, местный бюджет, местные налоги и сборы, муниципальная собственность, местные нормативные акты. Однако и это еще не является гарантией реального местного самоуправления. Поэтому сущностные признаки могут быть рассмотрены и более широко, с учетом качества институтов местного самоуправления. Это достаточность и полнота правовой базы, эффективность механизма контроля исполнения законов, наличие и свобода институтов реализации прав граждан на участие в местном самоуправлении, реальная обеспеченность местного самоуправления ресурсами для осуществления власти, доступность, открытость местной власти гражданам, и, конечно, легитимность власти, т.е. признание и поддержка ее населением.
12.8.1. Статус местного самоуправления в Конституции РФМестное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, согласно ст. 12 признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
Органы местного самоуправления не включены в систему органов государственной власти и составляют самостоятельный уровень публичной (общественной) власти и управления. Конституция признает принцип местного самоуправления в той интерпретации, которая содержится в Европейской хартии местного самоуправления (1986 г.). Согласно ст. 3 Хартии «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Однако Конституция РФ допускает возможность наделения этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких случаях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий - контролироваться государством.
Статус местного самоуправления Конституция РФ раскрывает в гл. 8. Организация местного самоуправления опирается на ряд принципов, наибольшее значение среди которых имеют следую- щие: 1) местное самоуправление в пределах своих полномочий осуществляется самостоятельно; 2) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; 3) местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; 4) местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления; 5) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно; 6) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. В Конституции РФ подчеркивается, что местное самоуправления осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций.
Конституцией РФ закреплены следующие гарантии местного самоуправления: 1) право на судебную защиту; 2) право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; 3) запрет на ограничение прав местного самоуправления.
Разделение органов государственной власти и местного самоуправления не исключает предоставления органам местного самоуправления полномочий для выполнения конкретных задач. Закон обязывает федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.
12.8.2. Реформирование системы
местного самоуправления в РФ
Становление местного самоуправления в России преимущественно связано с земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформами, которые создали децентрализованную систему местного самоуправле- ния. Реформы предусматривали избрание населением земских собраний (губернских, уездных) или городской думы и управы, получавших широкие полномочия. Земские и городские органы не подчинялись местной администрации (губернатору), хотя действовали под ее контролем. На местном уровне существовало как самоуправление, так и государственное управление, между которыми нередко возникали разногласия.
Октябрьская революция 1917 г., установив Советскую республику, упразднила местное самоуправление, установила жесткую централизованную систему управления.
Возрождение местного самоуправления началось с принятием в 1990 г. союзного, в 1991 г. российского законов о местном самоуправлении. В 1993 г. были изданы указы Президента России по этому вопросу, утвердившие «Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (26 октября 1993 г.) и «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления» (29 октября 1993 г.). Эти указы прекращали деятельность прежних местных Советов, а их функции временно возлагали на исполнительные органы в системе местного самоуправления. 28 августа 1995 г. Президентом был подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, но предусматривает временное действие ряда статей прежнего закона. Однако на практике данный закон не был реализован.
Начало коммунальной реформе (т.е. реформе местного самоуправления) в России положило принятие в 6 октября 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ с изменениями и дополнениями. Федеральный закон устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. Реформа будет осуществляться поэтапно, устанавливается переходный период с 1 января 2006 г. по 1 января 2009 г.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации настоящий Закон в ст. 2 рассматривает местное самоуправление в Российской Федерации как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской
Федерации самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения и с учетом исторических и иных местных традиций.
Существенно расширена компетенция органов местного самоуправления. К вопросам местного значения поселения ст. 14 Закона относит: 1)
формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета; 2)
установление, изменение и отмену местных налогов и сборов поселения; 3)
владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения; 4)
организацию в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; 5)
обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; 7)
создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения в границах поселения; 8)
участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; 9)
обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения; 10)
создание условии для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; 11)
организацию библиотечного обслуживания населения; 12)
создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; 13)
охрану и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения; 14)
обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта; 15)
создание условий для массового отдыха жителей поселения и организацию обустройства мест массового отдыха населения; 16)
оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения; 17)
формирование архивных фондов поселения; 18)
организацию сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; 19)
организацию благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения; 20)
утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдачу разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения (пункт в редакции Федерального закона от 29 декабря 2004 г.
организацию освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов; 22)
организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения; 23)
организацию и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; 24)
организацию и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения; 26)
осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; 27)
создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения.
(Пункты 23-27 дополнительно включены Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ, вступает в силу с 1 января 2005 г.)
7 МухаевР.Т.
Органы местного самоуправления поселения вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).
Территориальная организация местного самоуправления включает следующие формы муниципальных образований: 1)
сельское поселение (один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов: поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно или через выборные им органы; 2)
городское поселение (город или поселок), в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно или через выборные органы (абзац в редакции Федерального закона от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ, вступает в силу с 30 декабря 2004 г.); 3)
муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно или через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; 4)
городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; 5)
внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
6) межселенная территория - территория, находящаяся вне границ поселений.
Закон определяет систему органов местного самоуправления и перечень должностных лиц местного самоуправления. В ст. 34. (п. 1) указано, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица (часть в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ, вступает в силу с 6 августа 2005 г.) местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом (п. 2. ст. 34).
Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных частями 5 и 11 ст. 37 настоящего Федерального закона.
Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ, вступает в силу с 6 августа 2005 г.) - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.
Местный референдум по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума выступила группа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, которая образована в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации о проведении местного референдума. Указанная группа должна организовать сбор подписей жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, в количестве не менее трех процентов от их общей численности и представить подписные листы в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации в порядке и сроки, которые установлены федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации о проведении местного референдума. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формирует избирательную комиссию муниципального образования, которая проверяет подлинность собранных подписей, назначает дату проведения местного референдума, а также осуществляет иные предусмотренные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местного референдума, которые могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Полномочия местной администрации по материально-техническому обеспечению проведения местного референдума осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации (абзац в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ, вступил в силу с 6 августа 2005 г.).
Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.
Согласно ст. 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в этой главе – Закон о местном самоуправлении 2003 г.) правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, Конституция, федеральные конституционные законы, Закон о местном самоуправлении 2003 г., другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
Понятие «местное самоуправление» впервые получило законодательное закрепление в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Этот Закон устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов в качестве основного ее звена, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Местное самоуправление осуществлялось в границах административно-территориальных единиц. В качестве основы местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность.
В соответствии с данным Законом был принят Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР», который ввел понятие «муниципальная собственность», наделил Советы и соответствующие органы управления собственной компетенцией, заменил исполнительные комитеты на местные администрации, возглавляемые Главой, действующим на основе единоначалия, подотчетные соответствующим местным Советам и вышестоящим исполнительным органам в пределах их компетенции.
Закон подробно регламентировал формы организации и деятельности органов местного самоуправления и их компетенцию. Республики в составе Российской Федерации были наделены правом принимать законодательные акты по вопросам местного самоуправления.
После подписания 31 марта 1992 г. Федеративного договора, отнесшего установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению органов государственной власти РФ и ее субъектов, право на собственное правовое регулирование местного самоуправления получили и остальные субъекты РФ.
Нормы Закона «О местном самоуправлении в РСФСР», регламентирующие полномочия местной администрации (ст. 49-76) и вопросы организации территориального общественного самоуправления, действовали в части, не противоречащей Конституции, и после принятия Закона о местном самоуправлении 2003 г.
Важнейшим документом, регламентирующим осуществление местного самоуправления в России, является Конституция . В Конституции были впервые закреплены важнейшие начала организации и деятельности местного самоуправления, определены его место и роль в государственно-правовой структуре российского общества.
Конституционное регулирование местного самоуправления не имеет аналогов в зарубежных федеративных государствах, где регламентация местного самоуправления отнесена к ведению субъектов федерации. Специфические условия возрождения и развития местного самоуправления в России предопределили необходимость прямого, активного влияния федеральных органов государственной власти и, соответственно, федерального законодательства на процессы формирования и деятельности местного самоуправления. Поэтому в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Таким образом, Конституция определяет пределы правового регулирования организации местного самоуправления для федеральных органов государственной власти: установление единых, общих для всей территории России основ построения и функционирования муниципальной власти.
Конституция закрепляет целый комплекс норм и институтов муниципально-правового значения, к которым относятся: 1) институты местного самоуправления как основа конституционного строя, одна из форм народовластия (ст. 3, 8, 9,12); 2) институты правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления (ст. 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46); 3) институты организации и функционирования местного самоуправления как особой публичной (муниципальной) власти (ст. 130-133).
Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. На основании этой нормы правовым фундаментом местного самоуправления в России стала Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г., подписанная Россией в 1996 и ратифицированная в 1998 г. Признавая местное самоуправление в качестве одной из основ любого демократического строя, Европейская Хартия закрепляет общие принципы построения местного самоуправления, права и гарантии его защиты. Хартия обязывает все государства, подписавшие ее, применять основополагающие принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ в условиях децентрализации власти.
В Хартии раскрывается понятие местного самоуправления, предусматривается свобода действия местного самоуправления по любому вопросу своей компетенции, полнота и исключительность полномочий местного самоуправления, самостоятельность определения своей внутренней административной структуры. Согласно Хартии, статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление полномочий, а административный контроль применяться только для обеспечения законности и конституционных принципов. За местным самоуправлением закрепляется право на обладание собственными финансовыми средствами и право свободно ими распоряжаться.
Конституция закрепляет в соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления важнейшие исходные начала организации местного самоуправления, прежде всего, положения о признании и равной защите муниципальной собственности наряду с другими формами собственности (ст. 8); о праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (ст. 132).
Конституция, признавая право граждан на местное самоуправление, гарантирует его осуществление в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций через формы прямой и представительной демократии (ст. 130, 132). Она определяет также сферу деятельности местного самоуправления: вопросы местного значения, допуская при этом возможность делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ст. 130, 132).
Конституция устанавливает важнейшие гарантии прав местного самоуправления:
а) самостоятельность определения структуры органов местного самоуправления (ст. 131);
б) необходимость учета мнения населения при изменении границ, территории местного самоуправления (ст. 131);
в) обязательность передачи органам местного самоуправления соответствующих материальных и финансовых средств
при наделении их отдельными государственными полномочиями (ст. 132);
г) компенсация дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в результате решений,
принятых органами государственной власти (ст. 133);
д) запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами, а также судебная защита этих прав (ст. 133).
Не менее важные нормы установлены во второй главе Конституции, посвященной правам и свободам человека и гражданина: согласно ст. 18, права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления; в ст. 32 за гражданами России закрепляется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме; в соответствии со ст. 33 граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления; ст. 40, 41 и 43 определяют направления деятельности органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства, медицинского обслуживания, основного общего и среднего профессионального образования.
Вопросы местного самоуправления напрямую затрагиваются в общей сложности в девятнадцати статьях Конституции и являются нормами прямого действия, подлежат непосредственному применению, в том числе судебными органами.
Особое место в системе правовых основ местного самоуправления занимают Постановления Конституционного Суда РФ. Данный судебный орган не является правотворческим, однако, его решения имеют общеобязательный характер. Постановления Конституционного Суда РФ содержат целый комплекс положений, имеющих нормативный характер и относящихся к порядку определения и изменения территориальных основ местного самоуправления, определению структуры органов местного самоуправления, взаимоотношениям муниципальных и государственных органов власти, порядку делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления, осуществлению государственного (административного) контроля за органами местного самоуправления, порядку приватизации отдельных объектов муниципальной собственности, защите муниципальных избирательных прав граждан, порядку отзыва выборных лиц местного самоуправления, бюджетному устройству и т. д.
В то же время, признание за решениями Конституционного Суда РФ нормативного значения не должно вести к их отождествлению с законами и иными нормативно-правовыми актами.
Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает вслед за Конституцией, что местное самоуправление является одной из основ конституционного строя РФ, признается, гарантируется и осуществляется на всей ее территории. Местное самоуправление - это «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» (ст.1).
Нормативные правовые акты местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом принимаются по вопросам местного значения. Те акты, в которых закрепляются основы организации местного самоуправления и, в частности устанавливается структура органов местного самоуправления муниципальных образований, относятся к источникам конституционного права России. Из числа нормативных правовых актов местного самоуправления наибольшее значение имеют уставы муниципальных образований.
Местное самоуправление составляет корневую, самую близкую к населению власть. Оно - с одной стороны - непосредственным образом воплощает право граждан на участие в управлении общественными и государственными делами, а с другой - обеспечивает реализацию иных прав и свобод человека и гражданина.
Конституция РФ содержит специальную главу, посвященную местному самоуправлению. Но местное самоуправление регулируется нормами и других глав Основного закона - об основах конституционного строя, о правах и свободах человека и гражданина. В Конституции даются организационные и функциональные характеристики местного самоуправления, а также определяются его важнейшие государственные гарантии.
Конституционные положения действуют непосредственно, а также раскрываются в актах текущего нормативно-правового регулирования. Это регулирование осуществляется на трех уровнях:
- - федеральном;
- - региональном ;
- - муниципальном .
В ряду федеральных нормативных правовых актов выделяются федеральные статусные акты о местном самоуправлении. Этапным является Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ, пришедший на смену Федеральному закону от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ. Этот закон значительно подробнее, чем его предшественник, определяет правовые, территориальные, организационные и экономические основы местного самоуправления. Закон по-новому подходит к содержанию названных основ. Это касается прежде всего, территориального устройства местного самоуправления, сферы деятельности муниципалитетов, ее финансово-бюджетного обеспечения.
Поскольку регулирование общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, часть вопросов местного самоуправления регламентируется региональными органами государственной власти.
Третьим уровнем правового регулирования местного самоуправления является муниципальный уровень. Федеральный закон выделяет в ряду муниципальных правовых актов устав муниципального образования, который определяет важные параметры - главным образом организационные - осуществления местного самоуправления в каждой конкретной муниципальной территориальной единице. Кроме устава, органы местного самоуправления принимают правовые акты, определяющие цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, устанавливающие муниципальные социальные стандарты и иные нормативы расходов местных бюджетов, а также регламентирующие порядок привлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг и др. Все эти акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов РФ.
Местное самоуправление как форма народовластия.
В соответствии с Конституцией РФ единственным источником власти в РФ является народ. Народовластие осуществляется непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
При характеристике власти в государстве используется наряду с понятием власти народа понятие публичной власти.
Местное самоуправление - рубежный институт, где общество встречается с государством и где мера «погружения» государства в общество, так же как мера «восхождения» общества к государству, определяется конкретными историческими обстоятельствами. В немалой степени спор о природе российского местного самоуправления и муниципальной власти вызван неоднозначным смыслом ст.12 Конституции РФ, устанавливающей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Именно эта норма дает возможность противопоставления государства и местного самоуправления. Однако на самом деле ст.12 Конституции трактует муниципальную власть как один из уровней народной власти. Речь идет главным образом об относительном организационном обособлении этой власти.
Функционирование местного самоуправления отнюдь не выпадает из системы государственно-властных отношений. Хотя вопросы местного значения, решаемые на муниципальном уровне, выделены в особую категорию, хотя муниципальная собственность, обеспечивающая с экономической точки зрения решение этих вопросов, отграничена от других форм собственности, мера самостоятельности местного самоуправления - организационной, экономической, территориальной, правовой - определена государством. Оно осуществляется не само по себе, а на основе Конституции РФ и законов.
Местное самоуправление как элемент правового статуса гражданина.
Важнейшим институционально-юридическим выражением демократической сущности местного самоуправления является право гражданина на осуществление местного самоуправления. Хотя это право не входит в конституционный перечень основных прав и свобод человека и гражданина, оно имеет конституционное значение. На конституционный характер данного права обращается внимание в ряде постановлений Конституционного Суда РФ. Право граждан на осуществление местного самоуправления прямо закрепляется в Федеральном законе № 131-ФЗ. Данное право можно рассматривать как интегральный правовой институт. Он находит выражение в праве граждан участвовать в местных референдумах, выборах, использовать другие формы прямой муниципальной демократии, быть депутатом представительного органа, выборным должностным лицом местного самоуправления, муниципальным служащим. Эти права могут быть индивидуальными и коллективными.
Местное самоуправление как способ оптимизации социального управления.
Современное демократическое государство не может обеспечить эффективное регулирование экономических и социальных процессов, если в нем не существует местного самоуправления. Автономия в принятии решений - важнейший способ оптимизации управленческой деятельности.
Местное самоуправление - особый случай децентрализации принятия управленческих решений. Оставаясь в общей системе социального управления, оно перестает быть государственным управлением в его собственном значении, предполагающем субординационные отношения, т.е отношения подчиненности, которые включают возможность назначения и освобождения от должности руководителей подчиненных органов, прямое директивное руководство, дисциплинарную ответственность «нижестоящих» должностных лиц перед «вышестоящими».
Территориальное устройство местного самоуправления.
Местное самоуправление осуществляется в отграниченных территориальных единицах. Эти единицы называются муниципальными образованиями. В большинстве случаев границы муниципальных образований совпадают с границами административно-территориальных единиц. Но они могут с этими границами и не совпадать, это определяется их разными целями.
В соответствии с новым Федеральным законом местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в следующих муниципальных образованиях:
- - городских поселениях;
- - сельских поселениях
- - муниципальных районах
- - городских округах
- - на внутригородских территориях городов федерального значения.
Компетенция органов местного самоуправления.
Вопросы местного значения и полномочия.
Определяя общие пределы компетенции местного самоуправления и его органов, Конституция РФ предполагает, что более конкретное выражение они должны получить в законах. Федеральный закон вслед за Конституцией и на ее основе раскрывает более детально перечень вопросов местного значения и указывает, что он может быть изменен не иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон, т.е. Закон определяет данный перечень как закрытый. Это существенная правовая гарантия отграничения сферы муниципальной деятельности от сферы деятельности иных уровней публичной власти.
Вместе с тем оставляя за муниципалитетами право расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, Закон ограничивает это право, устанавливая приоритетность решения тех вопросов, которые определены в самом Законе. Вопросы местного значения - это сферы общественных отношений, где может и должно функционировать местное самоуправление.
Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями.
В законодательстве отсутствует нормативное определение «отдельных государственных полномочий». Однако, по смыслу ряда законодательных актов, эти полномочия принадлежат не государству в целом, а его органам - федеральным или региональным. Причем не законодательным или судебным, а исполнительным органам гос. власти.
Организационная основа местного самоуправления.
Осуществление местного самоуправления непосредственно населением.
Федеральный закон различает формы:
Определяющего, решающего, властного участия населения в реализации местного самоуправления : местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования и сход граждан.
Участия, не влекущего обязательно юридического резу льтата : правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, собрания и конференции граждан, опрос граждан, обращение граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление и др.
Местный референдум - это непосредственное решение населением муниципального образования вопросов местного значения путем голосования.
Муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Важным институтом муниципальной демократии является право отзыва населением депутата, члена выборного органа и должностного лица местного самоуправления.
Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования проводится в порядке, установленном федеральным и региональным законом для проведения местного референдума за некоторыми исключениями.
Сход граждан в Федеральном законе в отличие от собраний определен в качестве института публичной власти. Установлены четкие количественные параметры поселений, где сходы выполняют роль властных институтов, -небольшие поселения с числом жителей не более 100 человек. В этих поселениях сход осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования.
Правотворческая инициатива граждан предполагает возможность членов территориального сообщества выступать с проектами муниципальных правовых актов.
Еще одной формой участия населения в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление , не имеющее свойств публичной власти и служащее как бы общественно-властным «продолжением» местного самоуправления, смыкающим его с самим населением.
Публичные слушания предполагают обсуждение в определенных формах населением наиболее сложных и актуальных вопросов местного значения.
Собрания и конференции граждан проводятся как для обсуждения вопросов местного значения, так и для информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Новый демократический институт - опрос граждан. Его цель - выяснение мнения населения всего или части муниципального образования по какому-либо вопросу без попутного воздействия на это мнение, например путем агитации опрашиваемых.
В обращении граждан в муниципальные органы выделяются петиции - коллективные обращения. Это особый вид обращений, в которых нередко поднимаются проблемы местной жизни, имеющие общественное значение. Однако и каждое индивидуальное обращение требует соблюдения процедуры его рассмотрения.
Органы местного самоуправления.
Через органы местного самоуправления реализуется основной объем самоуправленческой деятельности. Федеральный закон указывает, что структуру органов местного самоуправления составляют:
- - представительный орган
- - глава муниципального образования
- - местная администрация (исполнительно-распорядительный орган)
- - контрольный орган муниципального образования
- - иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Федеральный закон вносит немало новаций в организацию и деятельность представительных органов местного самоуправления. Он более подробно определяет статус этих органов, непосредственно решает вопросы муниципальных образований и существенно меняет содержательные подходы к ним.
В системе органов местного самоуправления важную роль играет глава муниципального образования. Федеральный закон предусматривал лишь возможность существования этого должностного лица. На практике этой возможностью воспользовалось большинство муниципальных образований, в том числе и наш город. Примерно 65% глав муниципальных образований были избраны на основе всеобщих, равных, прямых выборов, остальные - представительными органами.
Обязательное структурное подразделение муниципальной власти - местная администрация. Новый закон «легализует» на федеральном уровне исполнительно-распорядительную деятельность органов местного самоуправления и определяет, что руководит ею глава местной администрации.
Контрольный орган муниципального образования не имеет собственных полномочий по решению вопросов местного значения, его полномочия суть продолжение, развитие контрольных полномочий представительного органа.
Еще один муниципальный орган, предусмотренный Федеральным законом - избирательная комиссия муниципального образования.
Статус депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица. Новый Федеральный закон Определяет основные черты правового статуса выборного лица местного самоуправления. В нем устанавливается минимальный и максимальный срок полномочий выборного лица, а также время начала и окончания срока этих полномочий; закрепляется правило о том, что решение об изменении срока полномочий выборного должностного лица, а также перечня этих полномочий применяется к должностным лицам, избранным после вступления в силу соответствующего решения; регулируется возможный режим деятельности выборного лица (на постоянной или на непостоянно основе); определяется несовместимость статуса выборного должностного лица со статусом иных выборных и невыборных должностных лиц и др.
Муниципальная служба.
Кроме выборных лиц в реализации функций муниципальной власти участвуют лица, замещающие муниципальные должности, - муниципальные служащие . Их статус определяется ныне Федеральным законом от 8 января 1998г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ», законами субъектов Федерации о муниципальной службе и уставами муниципальных образований.
Экономическая основа местного самоуправления.
- - находящееся в муниципальной собственности имущество
- - средства местных бюджетов
- - имущественные права муниципальных образований.
По состоянию экономической основы можно судить об уровне реализации экономических гарантий местного самоуправления, поскольку реализация местного самоуправления возможна только в том случае, если материально-финансовые ресурсы соответствуют объему полномочий муниципальной власти.
Федеральный закон определяя компетенцию органов местного самоуправления, жестко связывает ее с имуществом (например, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения; автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, пассажирский транспорт; библиотеки и т.д.), которое может находиться в собственности муниципальных образований разных типов. Смысл такого подхода заключается в том, чтобы материально подкрепить компетенцию органов местного самоуправления и сосредоточить их усилия на решении вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.
Новый Федеральный закон определяет параметры бюджетной деятельности муниципалитетов и трансформирует ее идеологию. Главный упор сделан на четкое разграничение расходных обязательств между местными и государственными - региональными и федеральными - бюджетами. Бюджет заключает в себе главный нерв деятельности органов местного самоуправления, т.к. организация дошкольного образования, отдых детей в каникулярное время, первичная медицинская помощь, содержание и строительство местных автомобильных дорог, благоустройство и озеленение территории городов и поселков - все это и много другое требует бюджетных средств.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью.
Поскольку орган или должностное лицо местного самоуправления предпринимают в соответствии со своими функциями определенные действия, которые могут повлечь за собой не только позитивные, но и негативные последствия, они должны быть поставлены в условия, минимизирующие возможность нарушения интересов государства и населения муниципального образования, физических и юридических лиц, т.е. влекущее юридическую ответственность за нарушение этих интересов.
В сфере местного самоуправления применяются разные виды юридической ответственности - уголовная, административная, дисциплинарная, гражданско-правовая, материальная, конституционно-правовая. Федеральный закон сосредотачивается на регулировании конституционно-првовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, отсылая к соответствующим отраслям законодательства для определения других видов их юридической ответственности.