Правовые акты и его признаки. Понятие, признаки и виды нормативно-правовых актов
Нормативный правовой акт является ведущей формой российского права. Именно он определяет тип отечественной правовой системы. От него зависят все другие формы права, он определяет их роль и иерархические системные взаимосвязи. Именно нормативные правовые акты составляют систему законодательства. Важность этого понятия требует его закрепления в законодательных актах.
Отсутствие законодательной дефиниции нормативного правового акта существенно затрудняет функционирование всех ветвей власти, фактически препятствует осуществлению правосудия и нарушает права граждан. Негативное влияние неопределенности важнейшего правового понятия сказывается на всей системе законодательства. Неопределенность родовых признаков правового акта препятствует дифференциации между нормативными и индивидуальными правовыми актами.
Правотворческая практика не в полной мере воспринимает те признаки нормативного правового акта, которые выработаны юридической наукой. Конфликт между теорией и практикой привел фактически к низвержению тех доктринальных тезисов, которые еще не так давно казались незыблемыми. Например, появились ненормативные законы, предназначенные для разрешения единичного вопроса. Примечательно, что у них имеется юридический фундамент. Так, например, процедура учреждения любого районного суда посредством принятия федерального закона основана на ст. 17 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации».
Проект Закона о нормативных правовых актах оказался образцом неуспешности. Принятый в ноябре 1996 г. в первом чтении, он в 2004 г. был вынесен на второе чтение и снят с рассмотрения. С 2006 г. работу по этому законопроекту ведет Совет Федерации. Но успехи пока также невелики и главное — нет результата. Никто из политиков и законодателей не высказывается против законопроекта, но он, несмотря на все одобрительные высказывания, все равно не принимается. Неторопливость законодателя в разрешении вопроса об определении создала все условия для судейского творчества. Судебная система, работая в направлении выработки определения и признаков нормативного правового акта, фактически была вынуждена заняться восполнением пробела в праве.
Судебная практика сталкивается с прецедентами, когда центральным становится не содержательный вопрос материального или процессуального права, а именно понятие нормативного правового акта. Такое значение понятие и признаки нормативного правового акта приобретают в том случае, когда отнесение оспариваемого правового текста к нормативному или ненормативному определяет процедуру судебного разбирательства (например, выбор гл. 25 или 26 ГПК РФ). Большое значение имеет признание акта ненормативным, что делает невозможным судебное разбирательство определенного типа (например, Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает только нормативные правовые акты).
Наибольшее распространение имеют иски, когда установление типа правового акта (нормативный или ненормативный) не является основным вопросом данного процесса, но от него зависит решение вопроса по существу (например, какое-либо право гражданина нарушено изданием нормативного по содержанию, но не опубликованного акта или подписанного не тем должностным лицом).
Решение указанных проблемных вопросов связано с установлением признаков нормативного правового акта с целью дальнейшего правильного установления природы правового акта в конкретном случае.
Вклад практики, законодателя и ученых в теорию и формирование понятия нормативного правового акта сильно различается по глубине, полноте и настойчивости в соответствующих изысканиях. Менее всего преуспели правотворческие органы, хотя создание данной дефиниции, представляется, должно было стать первостепенной задачей законодателя.
Определенные наработки сделаны судебной практикой. Однако эта работа сделана по необходимости, от неизбежности. Предполагая, что такие теоретические поиски судебной власти в стране непрецедентного права станут объектом нападок, она все же решилась выполнить эту неблагодарную работу только в связи с тем, что обязана выносить решения по делам с использованием понятия нормативного правового акта. Это во-первых. Во-вторых, неторопливость законодателя толкнула ее к этому.
Что касается научного поиска, то разработка понятий — важнейшая задача ученых. И они немало сделали в этом направлении, однако авторитет науки не столь велик, как во времена императора Валентиниана II, и мнение конкретных юристов не равно закону. Научные труды не являются формой права, эффективные ссылки в суде на них — достаточно редкое явление. Они являются поучительными, а их авторитет пропорционален просвещенности и воспитанности общества и верности, влиятельности науки и конкретного ученого.
Законодатель, уклонившись от полноценного решения вопроса об определении нормативного правового акта, все же провел некоторую работу в указанном направлении. Так, 11 ноября 1996 г. были приняты два документа с разными названиями и различными определениями нормативного правового акта.
Одно из них дано в проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», принятом в первом чтении в указанный день, второе — в подзаконном акте законодательного органа — Постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. N 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации». Постановление содержит определения нормативного правового акта и правовой нормы: «Нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.
В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение». Это определение неожиданно получило высокий статус за счет его признания со стороны ряда органов государственной власти. Именно это определение воспроизводится в судебных актах как законодательное обоснование правовой позиции суда. Министерство юстиции России рекомендовало органам государственной власти при подготовке нормативных правовых актов использовать указанное постановление. Признание и законодательной, и исполнительной ветвями власти позволяет видеть именно в этом определении консолидированную позицию Российского государства.
Проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» в редакции 1996 г. содержал следующий вариант определения: «Нормативный правовой акт — письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной настоящим законом форме, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм как общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение». Достоинство определения видится в намерении сделать перечень форм закрытым и окончательно установить его в данном Законе. Это должно поставить заслон на пути произвольного увеличения числа наименований законодательных актов.
По состоянию на декабрь 2008 г. Законопроект «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», разработанный рабочей группой Совета Федерации, содержит следующее определение: «Нормативный правовой акт — принятый органами государственной власти, местного самоуправления или должностным лицом, а также в порядке референдума акт, устанавливающий типовые правила поведения общего характера, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение на территории, подпадающей под юрисдикцию субъекта правотворчества».
Достоинством данного определения является его увлечение свойством нормативности, которое достаточно обстоятельно раскрыто в нем. Указывается на неперсонифицированность адресата, длительность и многократность реализации, широкие пространственные и субъектные границы его действия. Существенным же недостатком определения является отсутствие его официального статуса.
Судебная власть много сделала на ниве формулирования дефиниции нормативного правового акта. Работа велась как в форме обобщения судебной практики (постановления Пленумов), так и в решениях по конкретным делам. Долгое время в использовании находится определение, сформулированное Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в 1993 г.: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт уполномоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом». Несмотря на то что данное Постановление Пленума отменено, это определение часто воспроизводится в актах судов общей юрисдикции, арбитражных судов.
Данная дефиниция имеет определенные недостатки, которые многократно подчеркивались. Например, не учтен такой важный источник правовых норм, как народ, который может их создавать в результате референдума или местного схода. Еще один принципиальный недостаток Постановления состоит в том, что понятие «правовая норма» дается через «правило поведения», тогда как в науке давно эта точка зрения подвергнута обоснованной критике.
Только часть правовых норм представляет собой правила поведения, т.е. описание необходимого или допустимого, запрещенного деяния. Наряду с этими нормами существуют нормы-начала, принципы, дефиниции, цели, задачи, которые непосредственно не регулируют поведение. Однако именно они представляют собой основу системы права. Справедливости ради отметим, что связывание нормативного акта и правил поведения выступает устойчивой тенденцией.
Достоинство определения видится в том, что суд изложил свою принципиальную позицию о различии дефиниций «правовой акт» и «юридический факт». Первый не связан с функционированием конкретных правоотношений, выступает их правовым основанием. Он выполняет по отношению к ним учредительную роль.
Индивидуальный правовой акт, напротив, связан с конкретными отношениями, является их следствием. Не соответствуют требованиям законодательной техники акты по форме нормативные, по содержанию индивидуальные. Еще более неудобными в использовании являются акты, в которых одновременно содержатся нормативные и индивидуальные предписания.
Теоретическая и функциональная проработка понятия нормативного правового акта осуществлена в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».
В этом документе определены существенные признаки нормативного правового акта:
1) издан в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;
2) содержит правовые нормы (правила поведения);
3) обязателен для неопределенного круга лиц;
4) рассчитан на неоднократное применение;
5) направлен на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Таким образом, в понимании нормативного правового акта как документа, содержащего нормы права, проявляется преемственность. При этом суд разделил правовые акты на два вида:
1) нормативность которых презюмируется (закон);
2) нормативность которых исследуется с целью выяснения наличия (отсутствия) правовых норм, «определяющих правила поведения субъектов регулируемых отношений». Во втором случае вне зависимости от наименования оцениваемого документа суд должен осуществить поиск в нем норм права, причем не только в тексте основного документа, но и в его приложениях.
По мнению суда, «в отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения». Создается такое впечатление, что законодатель едва ли не специально идет на всяческие ухищрения с целью запрятать нормативные предписания так, чтобы их никто не нашел. Действительно, широко используется следующий прием правотворческой деятельности. Издается ненормативный акт — приказ, которым утвержден и вводится в действие нормативный правовой акт, например положение. Приказ фактически является индивидуальным актом, что определяющим образом влияет на перспективы его судебного обжалования, опубликование.
С учетом сказанного Постановление Пленума ВС РФ N 48 вооружает нас новым и достаточно эффективным инструментом противодействия произволу правотворческих органов.
Понимание нормативного правового акта, сформулированное Верховным Судом Российской Федерации в 2007 г., в сравнении с его позицией 1993 г. стало более полным и глубоким. В определенной степени Постановление отразило тот опыт, который был накоплен в практике рассмотрения судами дел по оспариванию нормативных и индивидуальных правовых актов.
Не рассматривая все детали, остановимся лишь на одной. Наиболее частыми вопросами, которые разрешал суд, были вопросы о том, что органы государственной власти издают акты, которые фактически являются нормативными, но издают их в формах, которые не могут быть нормативными. Типичное злоупотребление такого рода: издание нормативного по содержанию текста в форме письма органом, который не наделен правотворческими функциями.
Так, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации было вынесено Определение относительно письма Министерства финансов Российской Федерации от 2 марта 2007 г. N 03-11-02/62. Суд применил определение из указанного Постановления Государственной Думы, использовал также Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009).
Со ссылкой на Правила суд указал, что издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Далее в решении не приведен ход суждений судебного органа, а сразу сказано, что этот документ содержит разъяснения налогового законодательства, которые никого ни к чему не обязывают. Налоговые органы не вправе требовать от налогоплательщиков соблюдения содержащихся в оспариваемом письме разъяснений. Кроме того, материалами дела зафиксировано, что Министерство финансов Российской Федерации исходит из того, что данное письмо не является обязательным даже для налоговых органов.
По мнению Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, направление Федеральной налоговой службой оспариваемого письма своим территориальным органам, образующим единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, не является основанием для изменения юридического статуса данного документа и его правовой квалификации.
Арбитражные суды, рассматривающие споры в сфере налогов и сборов, также не связаны положениями указанного письма, поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подобные письма не входят в круг нормативных правовых актов, применяемых при рассмотрении дел.
Таким образом, в силу ст. 4 Налогового кодекса Российской Федерации оспариваемое письмо и его отдельные положения не должны влечь правовых последствий, так как не отвечают критериям, позволяющим признать их в качестве нормативного правового акта.
Все приведенные рассуждения суда привели в итоге к тому, что он отказался рассматривать указанное письмо. Полагаем, что в приведенном документе не объяснено важнейшее для данного дела обстоятельство: является по содержанию данный документ нормативным или нет. Суд указал, что является интерпретационным актом, его содержание не является обязательным вообще ни для кого: ни для подчиненных органов, ни для налогоплательщиков. Тот факт, что документ издан в форме письма, не верно использован судом.
Он по этой причине сказал, что письмо не является нормативным, так как оно вообще не может быть таковым. Но это неверная причинно-следственная связь, так как следует различать форму и содержание. Письмо по содержанию может быть нормативным, а орган намеренно издал его в такой ненормативной форме, которая не позволит его обжаловать через суд.
От того, что документ по форме (названию) — письмо, не следует ни его нормативность, ни отсутствие таковой. Оценку следовало давать тому, содержит ли он норму права — общеобязательное правило. Однако мы могли бы от него этого требовать, если бы это был суд общей юрисдикции. Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 является обобщением практики судов соответствующего вида. Это Постановление мы не можем применять напрямую в системе арбитражных судов. Однако можно использовать убедительные аргументы и позицию.
Суд не учел также, что органами государственной власти накоплен огромный негативный опыт выведения своих документов из-под судебного контроля, в том числе путем использования форм, которые не должны быть нормативными. И способствовать им в этом изощренном способе нарушения прав граждан и предпринимателей суду не годится. Тем не менее в отказном решении все же содержится положительный для заявителя тезис о том, что налоговые органы не вправе требовать от налогоплательщиков соблюдения положений оспариваемого письма.
Именно в этой связи обращаем внимание на позицию Верховного Суда Российской Федерации в 2007 г., которая дает нам хотя бы в системе судов общей юрисдикции возможность использовать свои права на защиту от документов, которых не должно быть или неопубликованных нормативных актов.
Так, можно констатировать, что судебная практика имеет собственный теоретико-доктринальный аппарат, сформированный во время рассмотрения дел по оспариванию нормативных правовых актов. Расхождения в позициях двух видов судебной системы не способствуют единству правового пространства, препятствуют складыванию действительно единообразной судебной практики на территории одной страны.
Нормативные правовые акты являются наиболее изученной отечественной юридической наукой формой права. Исследованию подвергалась природа нормативных правовых актов, их признаки и свойства, включая иерархичность, системность. Имеются работы, посвященные отдельным видам форм права.
Определения нормативного правового акта в научной литературе стабильны и мало подвержены сиюминутным изменениям, они практически не реагируют на итоги судебной практики в данной предметной области. Типичным является следующее определение: нормативный правовой акт — это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений. Основное свойство данной формы права — нормативность. Подчеркиваются его исключительная, практически неоспоримая легитимность и защита со стороны государства.
Этот официальный документ «устанавливает, изменяет или отменяет нормы права… Ему присущи письменная, строго документированная форма и особый порядок принятия. Все нормативные акты находятся между собой в строгой иерархической подчиненности». Достаточно часто в качестве существенного признака называется предмет правового регулирования нормативного правового акта, в качестве которого выступает определенный вид общественных отношений, и неоднократное применение.
Традиционно в качестве признака нормативного правового акта отмечается его связь с правотворчеством. Он направлен на установление, изменение или отмену юридических норм, благодаря чему он выступает «средством развития, изменения правовой системы».
По мнению научных сотрудников Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, «нормативный правовой акт — это официальный письменный документ, выражающий волеизъявление полномочного органа государственной власти по установлению, изменению или отмене норм права — общеобязательных правил, рассчитанных на многократное применение».
Вариант определения для целей систематизации был предложен авторами Концепции системы классификации правовых актов: «Нормативный правовой акт — это правовой акт, который содержит правовые нормы, общие установления, рассчитанные, как правило, на длительное применение и распространяющиеся на неопределенный круг лиц. Нормативный акт, являясь предписанием общего значения, распространяет свое действие не на одно конкретное отношение, а на тот или иной вид общественных отношений».
Все определения, сформулированные исключительно в научных работах, имеют один общий недостаток — они уязвимы в процессе судебных разбирательств. Доктрина, наука не являются однозначными источниками права. Истории известны случаи иного положения дел (например, в римском праве), но сегодня научное произведение не является основанием для вынесения судебного решения. Это, однако, не исключает того, что в отдельных правоприменительных актах прямо цитируются конкретные работы.
Так, Международный коммерческий арбитражный суд при Торгово-промышленной палате Российской Федерации применяет в качестве основания для решений учебники. Верховный Суд Российской Федерации придерживается противоположного мнения. Конституционный Суд Российской Федерации относит некоторые учебники к доктрине и на основании их положений выносит решения.
Таким образом, суды неоднозначно относятся к выводам науки, но это не лишает научные изыскания ни цели, ни значения. Выработанные наукой характеристики правовых актов успешно используются как основа правовой позиции в судебном заседании. Сила научных выводов — в их правильности и авторитетности.
Существенные признаки нормативного правового акта представляют собой актуальное направление развития юридического знания. В условиях молчания законодателя и отсутствия единого мнения в других информационных системах (судебная практика и юридическая наука) актуальность вопроса о правовой природе, определении и свойствах нормативного правового акта возрастает. Мы полагаем, что наиболее полное представление о данном объекте может дать выявление и рассмотрение каждого его признака.
В современных условиях действующее законодательство и судебная практика ориентированы на очень квалифицированных пользователей. Не в полной мере справляясь со своими функциями в сфере реализации признаков нормативного правового акта в собственном правотворчестве, они переложили на субъектов права, включая граждан, обязанности по установлению этих признаков в тех документах, которые они издают. Участники хозяйственных и других правоотношений должны быть вооружены полноценными сведениями о нормативных правовых актах для защиты своих прав и законных интересов.
Уже на стадии обращения в суд истец (заявитель) должен уметь различать нормативные и индивидуальные правовые акты для того, чтобы правильно выбрать модель своего поведения. На всех этапах судебной процедуры он должен умело пользоваться то признаками нормативности, то письменной формы, то компетентностью органа на издание акта. Таким образом, органы государственной власти умело замотивировали всех субъектов права на повышение их правовой культуры, считая свою достаточной. Соответственно признаки нормативного акта перестали быть книжной абстракцией для узких специалистов, а стали исключительно конкретным правоприменительным инструментом.
Важно, что субъект права, фактически его потребитель, с точки зрения современного законодательства, должен быть очень образован и иметь достаточно глубокие знания о каждом признаке нормативного правового акта. Так, для того чтобы воспользоваться всеми своими процессуальными правами, ему первоначально надо доказать суду, что рассматриваемый документ действительно является нормативным правовым актом. Если это произойдет, то суд сочтет возможным рассматривать данное дело. В этом случае обязанность доказывания правомерности издания акта будет возложена на орган, его издавший.
Накопленные практикой и обобщенные теорией признаки нормативного правового акта позволяют сформулировать комплексное определение. Нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый в определенной форме и процедуре, направленный на возникновение, изменение или отмену обязательных правовых предписаний, рассчитанный на многократное применение, длительное существование, регулирование общественных отношений, нуждающихся в государственно-организационном воздействии. Правовые акты издаются компетентными органами и лицами в пределах их компетенции и адресованы неперсонифицированному кругу субъектов. Каждый из перечисленных признаков в процессе правоприменения имеет существенное значение.
1. Нормативный правовой акт имеет волевое содержание. Это означает, что он является формой выражения чьей-то воли, т.е. целенаправленной организующей силы. Чья воля попадает в нормативный правовой акт — сложнейший вопрос не только правотворчества, но и философии права. Это вопрос сущности права. Мы же ищем в нормативом правовом акте отражения своих устремлений и желаний.
Это свойственно гражданам развитых парламентских демократий. Относительно того, чью волю призван воплощать и реально воплощает данный акт, постоянно ведутся споры. Наиболее простым и распространенным является увязывание нормативного правового акта и государственной воли. По мнению С.С. Алексеева, акт во всех случаях выражает волю государства. Отсюда его властность, авторитарность. Такой подход является наиболее распространенным и развивается в рамках этатического позитивизма. Позитивистские традиции имеют давние корни, были отражены еще в работах Г.Ф. Шершеневича в начале XX в. Он отмечал, что «норма права исходит непосредственно от государственной власти, составляет прямое выражение воли органов власти».
Российской юридической науке свойственны не только позитивистские взгляды. Согласно социологическому подходу закон должен отражать общественные интересы. Законодатель должен выявить эти потребности, точно их закрепить в тексте и издать в качестве закона. Одним из сторонников был Л. Кассо. Ученый достаточно негативно относился к такой форме права, как законодательство. Причины низкой эффективности государственных актов ученый видел в отсутствии их поддержки со стороны общества, отрешенности от действительности и догматизме.
Обобщая сказанное, можно констатировать наличие противоречащих тенденций в трактовке волевого содержания нормативного правового акта. Одно направление идет в сторону сужения круга лиц, чьи интересы он выражает. Второе направление — в сторону увеличения до отражения всеобщего интереса.
Если опустить количественные характеристики, то правовой акт выражает волю определенной социальной общности. В нем закрепляются цель и задачи, на решение которых он направлен. Демократическое общество, государство и право предполагают, что нормативный акт является закреплением разумных, социально значимых потребностей.
2. Официальный характер также является важным признаком нормативного правового акта. Издаваемый органами государственной власти или иными уполномоченными органами документ несет на себе отпечаток силы, его породившей. Официальный характер нормативные правовые акты получают ввиду его связи с государством.
Тот факт, что нормативный правовой акт предназначен для государственной организации общественных отношений, требует взаимодействия информационных потоков в системе «государство — общество». Эту роль выполняет опубликование нормативных правовых актов для ознакомления адресатов предписаний с его содержанием.
3. Правовой акт входит в единую систему, осуществляя правовое регулирование в соответствии с общими целями и задачами общества и государства. Система нормативных актов должна иметь иерархическое строение. Требование системности означает, что каждый нормативный правовой акт является частью системы законодательства. Он не должен противоречить другим элементам этой системы.
Законодательство должно выступать единым массивом, в котором взаимосвязаны все нормы права и они не противоречат друг другу. Они взаимно дополняют, уточняют, развивают друг друга. Так должно быть, однако имеющееся действующее законодательство не образует системы, оно является суммой, совокупностью документов, которые вступают в конфликт между собой. Тем не менее этот признак представляется важнейшим, так как только в связи с ним нормативные правовые акты и могут выполнять стоящие перед ними задачи.
Н.М. Марченко полагает, что «сложившаяся и поддерживаемая в каждой стране иерархия нормативных правовых актов имеет важнейшее значение для упорядочения процесса правотворчества и правоприменения, для создания и поддержания режима законности и конституционности». По мнению С.С. Алексеева, «собственная структура законодательства проявляется в вертикальной плоскости. Она выражается в иерархическом построении нормативных юридических актов, в их соподчинении, при котором каждый акт занимает строго определенную ступень в иерархической структуре». Не случайно именно вопросам иерархичности современных актов посвящаются монографические исследования. Благодаря иерархичности может проводиться идея юридической силы нормативных правовых актов, без которой их система не в состоянии функционировать.
Представление некоторых государственных органов об иерархии нормативных правовых актов и способах приведения этой системы в единое состояние полностью не соответствует закону. А так как это мнение принадлежит самому законодательному органу, ситуация становится устрашающей. Приведем пример такого рода неоднозначной практики проведения идеи единства правового пространства. Государственная Дума приняла Постановление «О факте грубого неисполнения статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации». Постановление ГД было принято 11 октября 1996 г., а 10 декабря того же года дело с таким же предметом было рассмотрено в Верховном Суде Российской Федерации.
Таким образом, в момент издания ГД Постановления спор был уже предметом рассмотрения нижестоящих судебных органов. При таких условиях деятельность палаты законодательного органа представляет собой не что иное, как давление на судебную власть. Можно сказать больше: по стилю рассмотрения вопроса, процедуре вынесения решения, по его содержанию можно говорить о подмене одного органа власти другим. В частности, в Постановлении описывается некий процесс обсуждения письма (к сожалению, не указаны авторы обращения), объяснения представителей ведомств — авторов документа. Заканчивается Постановление резолюцией: «…считать письмо по вопросу о порядке применения статьи 855 Гражданского кодекса… не соответствующим Гражданскому кодексу Российской Федерации».
Сделаны организационные выводы и рекомендации, в т.ч. «предложить Председателю Правительства Российской Федерации В.С. Черномырдину провести по данному факту должностное расследование о соответствии занимаемым должностям руководителей названных ведомств, издавших указанное письмо». Такого рода примеры деятельности органов государственной власти препятствуют функционированию законных механизмов контроля и порядка проведения идей иерархичности в системе нормативных правовых актов.
Необходимая иерархичность имеет место в случае наличия ясных законодательных оснований классификации нормативных правовых актов по основаниям, включая юридическую силу. Система законодательства должна включать нормативные правовые акты в строгой последовательности. А компетентные органы государственной власти должны осуществлять законные действия по защите этой системы от нарушений.
4. Нормативность является квалифицирующим признаком актов данного вида. Нормативность раскрывается через такие свойства, как всеобщность и общеобязательность. Всеобщий характер нормативного правового акта проявляется в том, что он непременно должен содержать общие предписания в виде норм права и рассчитан на многократное применение. По мнению А.Ф. Шебанова, нормативные правовые акты содержат «правовые нормы, т.е. правила поведения общего характера, направленные на регулирование общественных отношений того или иного определенного вида».
Нормативность является важнейшим признаком нормативных правовых актов. Это свойство является основополагающим для права в целом, так как именно через него реализуются социальная ценность права, его регулятивные свойства. Нормативный характер акта, по мнению Верховного Суда Российской Федерации, выражается в том, что он касается неопределенного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение.
Нормативность выражает всеобщность содержания и действия акта, который закрепляет порядок отношений, действующий как угодно долго во времени.
Что касается типичности как проявления нормативности, отметим следующее. Сложность работы законодателя проявляется в том, что он должен верно установить те общественные отношения, которые возникли в общественной практике, и их дальнейшее функционирование без юридического механизма затруднительно или невозможно. Он должен выявить в единичном типичное, которое и составит норму права.
Еще труднее задача законодателя в случае проектирования им тех отношений, которые в реальной жизни пока отсутствуют, но с необходимостью возникнут. Так, например, создаются законы об органах власти и должностных лицах, о порядке их формирования, компетенции. Особенность публичных отношений в том, что возникнуть в жизни без правовых норм они не могут, так как их субъекты не создаются явочно, а действовать должны компетентно, на основании нормативных правовых актов. Возможно, особенностями их перспективной типичности предопределяется уязвимость таких законов. Они создаются путем проб, дальнейшего корректирования, отмены неудачных решений.
Таким образом, типичность регулируемых отношений сообщает акту нормативный характер. Он одинаково предназначен для всех субъектов, не адресован никому персонально. Благодаря этому признаку право может выступать мерой, равным масштабом поведения для других лиц.
5. Для характеристики нормативного правового акта исключительно большое значение имеет его документарная природа. В научной литературе высказано мнение о тройственной природе нормативного правового акта, который выступает и как источник права, и как форма права, и как акт-документ. Еще в 1973 г. С.С. Алексеев подчеркивал значение юридической техники, которая представляет собой «средства и приемы документарного выражения нормативного акта… средства и приемы специально-юридического изложения их содержания».
Действительно, особая природа и предназначение нормативных правовых актов требуют четкого установления формы документа, требований к языку и стилю изложения. Относительно языка нормативных правовых актов А.Ф. Шебанов отмечал, что «законодатель стремится дать предельно ясное и четкое словесное выражение каждой правовой нормы, чтобы наиболее полно, определенно и вместе с тем просто и доступно передать ее содержание… обеспечить единообразное понимание и исполнение правовых норм».
Вопросы формы, структуры и текста недостаточно освещены в законах. Этот пробел восполняется в подзаконных актах. Они же регулируют вопросы юридической техники применительно к законам.
Таким образом, нормативный правовой акт — это письменный документ, имеющий внутреннюю структуру, соответствующую правилам законодательной техники. Правовой акт отличается языком, использованием специальных терминов, наличием установленных реквизитов (дата, номер, наименование и т.п.).
6. Для нормативного правового акта большое значение имеют процедурные вопросы. Так, например, Г.Ф. Шершеневич указал, что признак закона состоит в том, что воля органов государственной власти, творящей норму права, должна выразиться в установленном заранее порядке.
Российское государство создало достаточно развитый механизм правового регулирования правотворчества. Основные идеи, принципы, конструкция законодательного процесса получили закрепление в Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации установил, что «из принципа верховенства Конституции Российской Федерации и задачи обеспечения соответствия ей законов и иных правовых актов (часть 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации) вытекает обязанность всех участников законодательного процесса соблюдать установленную Конституцией Российской Федерации процедуру законотворчества». В законах эти основополагающие тезисы конституционной доктрины дальнейшего развития пока не получили.
Попытки принятия процедурного документа в виде Федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» пока не дали результата. Имеются несколько законов, касающихся отдельных стадий правотворчества (например, Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания») или регулирующих редкие виды правотворчества (например, Федеральный закон от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации».
Отсутствие законодательного регулирования восполнено подробными нормами регламентов палат Федерального Собрания Российской Федерации. И тем не менее такое положение в сфере правового регулирования законодательного процесса недопустимо. Причин для такого вывода много, но наиболее очевидная состоит в отсутствии у регламентов нормативности, т.е. это локальные правовые акты, определяющие внутренние правила деятельности палат, обязательные для членов этих палат и работников их аппаратов.
Именно в таком ключе высказался депутат Государственной Думы В.В. Гребенников на заседании Конституционного Суда Российской Федерации: «Государственная Дума как единственный источник определения процедуры своей деятельности в принципе не связана никакими процедурными нормами, кроме тех, которые она сама для себя установит». Позиция самого Конституционного Суда Российской Федерации относительно регламентов является неоднозначной и в разных постановлениях звучит по-новому. Двойственность его позиции проявляется в наименовании регламента нормативным актом палаты.
Значение процедурных вопросов исключительно велико, что подчеркивается возможностью отмены нормативных правовых актов в случае нарушения порядка их принятия. Этот вопрос становился предметом рассмотрения высших судебных инстанций.
Так, например, Верховный Суд Российской Федерации рассмотрел дело о признании незаконным и недействующим Положения Банка России. В ходе разбирательства Верховный Суд Российской Федерации подверг анализу правотворческую процедуру Центрального банка РФ в части подписания нормативных правовых актов.
Судебный орган даже установил зависимость между правомочиями должностных лиц и актами, которыми их права могут устанавливаться (передаваться): «Полномочия Председателя Банка России по участию в нормотворчестве закреплены на уровне федерального закона, не предусматривающего право на передачу этих полномочий или их части другим должностным лицам Банка России. Актом, имеющим меньшую юридическую силу, такое право не может быть предоставлено».
Процессуальные вопросы создания нормативных правовых актов достаточно интенсивно рассматриваются в практике Конституционного Суда Российской Федерации, им дано толкование многих статей закона, имеющего большую юридическую силу, затрагивающих процедурные нормы. Так, например, Конституционный Суд Российской Федерации дал толкования ст. ст. 105 (ч. 4), 106, 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и ч. 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3), 135 (ч. 2), 107 . Эта интенсивность правоприменения, впрочем, не может заменить нерасторопность законодателя. Зависимость между соблюдением процессуальных правил и действием актов рассматривалась Конституционным Судом Российской Федерации в споре между Федеральным Собранием и Президентом Российской Федерации.
Стороны по-разному видели вопрос о том, были ли в процессе принятия Федерального закона нарушены установленные Конституцией Российской Федерации требования к порядку принятия федеральных законов и предусмотренные ею условия и процедуры. Рассмотрев дело, Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил обязанность Президента Российской Федерации в соответствии со ст. 107 (ч. 3) Конституции России подписать и обнародовать принятый Федеральный закон. Одновременно орган конституционного контроля высказал Президенту Российской Федерации процедурную рекомендацию следующего содержания: обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации названного Федерального закона, в том числе по порядку принятия.
Нисколько не преуменьшая значение толкований содержания законодательного процесса Конституционным Судом России, отметим, что столь важный вывод требует законодательного решения. Тот факт, что между законом, имеющим большую юридическую силу, и внутренними актами палат десятилетиями существует вакуум, недопустим. Законодательный процесс лихорадит вследствие нечетких процедур. Страдает же от этого нормативный правовой акт как результат этой борьбы без правил.
7. Правовой акт издается уполномоченными субъектами в пределах их компетенции. Их правомочие на издание актов устанавливается конституцией, законами, иными актами. Каждому правотворческому органу предоставлена определенная форма (формы) акта, в которую он воплощает свои предписания. Например, Президент Российской Федерации создает только указы и распоряжения. Компетенция органов устанавливается в соответствующих юридических нормах. Например, в общих чертах она закреплена в ст. 71 и ст. 72 Конституции Российской Федерации.
В данном признаке фактически объединены два, однако разъединение их затруднительно. С одной стороны, орган должен соблюдать требования к форме (указ, приказ и др.), с другой — к содержанию. Второе требование означает, что каждому органу определен круг вопросов, которые он управомочен решать. Выход за эти пределы представляет собой нарушение компетенции.
Компетенция правотворческих органов может носить всеобщее значение, а может относиться к отдельным стадиям принятия нормативного правового акта.
Так, Верховный Суд Российской Федерации разъяснил, что «исходя из общего принципа правотворчества, дозволяющего на стадии принятия акта действия лишь строго в пределах специальной компетенции участников процесса, предоставление (делегирование) права подписания нормативных актов этими участниками другим лицам недопустимо, если иное прямо не предусмотрено юридическим актом не ниже уровня, на котором определена специальная компетенция».
В целом Верховный Суд Российской Федерации по заявлениям сторон достаточно интенсивно участвует в оценке компетенции участников правотворческой деятельности. Так, например, Магаданское областное общество охотников и рыболовов обратилось в суд с жалобой, в которой просило признать недействительным Приказ Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. N 315 «О предоставлении права на охоту». По мнению заявителя, акт издан неправомочным органом, его содержание противоречит постановлениям Правительства Российской Федерации, во исполнение которых он принят.
Для вынесения решения суду пришлось рассмотреть и оценить компетенцию не только самого правотворческого органа, но и его предшественников. Были исследованы нормативные правовые акты, устанавливающие полномочия Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации в области охраны и регулирования использования животного мира на территории России. Суд установил, что по вопросам компетенции министр издает приказы, распоряжения, указания и инструкции. Это позволило ему сделать вывод о том, что приказы, регламентирующие порядок выдачи удостоверений на право охоты, изданы компетентным правотворческим органом в пределах его полномочий.
Для характеристики нормативных правовых актов важны адресаты их предписаний, т.к. именно их отношения регулируются нормами права. Очевидно, что общественные отношения могут возникать между людьми (как индивидами, так и их коллективами). Однако не все отношения нуждаются в правовом воздействии и далеко не все могут поддаваться нормативно-организационному воздействию.
Моральные, этические, религиозные нормы и отношения представляют собой системы, изолированные от права. Социальность применительно к нормативным правовым актам означает, что участники правовых отношений не могут быть отношением человека и природных явлений, вещей. Тот факт, что они регулируют общественные отношения, означает, что предписания описательного, декларативного характера не могут рассматриваться как нормативные. Они не регулируют общественные отношения, не действуют на них вообще. Такого рода примеры имеются в судебной практике.
Например, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, основные положения военной доктрины Российской Федерации, принятые Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833, представляют собой систему официально принятых в государстве взглядов по военным вопросам, в том числе по вопросу использования Вооруженных Сил и других войск для защиты жизненно важных интересов. В документе рассматриваются варианты возникновения военных угроз, адекватного поведения государства и применения его Вооруженных Сил.
Этот анализ содержания акта позволил суду сформулировать вывод: основные положения военной доктрины Российской Федерации не содержат нормативных предписаний и не относятся к числу актов, которые могут проверяться Конституционным Судом Российской Федерации на их соответствие Конституции Российской Федерации.
1) волевое содержание;
2) официальный характер;
3) входит в единую систему;
4) нормативность;
5) является документом;
8. Нормативный правовой акт предназначен для регулирования общественных отношений. Это достигается разными способами и методами, путем запретов, обязываний и дозволений, с использованием различных юридических средств.
Для характеристики нормативных правовых актов важны адресаты их предписаний, т.к. именно их отношения регулируются нормами права. Очевидно, что общественные отношения могут возникать между людьми (как индивидами, так и их коллективами). Однако не все отношения нуждаются в правовом воздействии и далеко не все могут поддаваться нормативно-организационному воздействию. Моральные, этические, религиозные нормы и отношения представляют собой системы, изолированные от права. Социальность применительно к нормативным правовым актам означает, что участники правовых отношений не могут быть отношением человека и природных явлений, вещей.
Тот факт, что они регулируют общественные отношения, означает, что предписания описательного, декларативного характера не могут рассматриваться как нормативные. Они не регулируют общественные отношения, не действуют на них вообще. Такого рода примеры имеются в судебной практике. Например, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, основные положения военной доктрины Российской Федерации, принятые Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833, представляют собой систему официально принятых в государстве взглядов по военным вопросам, в том числе по вопросу использования Вооруженных Сил и других войск для защиты жизненно важных интересов.
В документе рассматриваются варианты возникновения военных угроз, адекватного поведения государства и применения его Вооруженных Сил. Этот анализ содержания акта позволил суду сформулировать вывод: основные положения военной доктрины Российской Федерации не содержат нормативных предписаний и не относятся к числу актов, которые могут проверяться Конституционным Судом Российской Федерации на их соответствие Конституции Российской Федерации.
9. Функционирование нормативных правовых актов, их эффективное воздействие на общественные отношения гарантируются принудительной силой государства. Данный признак в сравнении с другими является очевидным и споров не вызывает.
С учетом сказанного можно выделить следующие признаки нормативного правового акта:
1) волевое содержание;
2) официальный характер;
3) входит в единую систему;
4) нормативность;
5) является документом;
6) принимается в специальной процедуре;
7) издается компетентными органами и лицами;
8 регулирует общественные отношения;
9) гарантируется принудительной силой государства.
Таким образом, понятие нормативного правового акта находится в постоянном развитии. Сохраняются основополагающие признаки этого феномена, такие как его связь с органами государственной власти, поддержка принудительной силой государства. Тем не менее основания для удовлетворения современным состоянием нормативных правовых актов нет. Многочисленные примеры судебной практики свидетельствуют о том, что граждане, организации не видят в актах государства абсолютной истины. Как только политический режим допустил саму мысль об отсутствии священного происхождения и незыблемости актов государства, их система стала рассыпаться под настойчивыми ударами заявителей в суде.
Пиетет как необходимая составляющая силы государства практически исчез. Его место занимает желание любыми способами защитить свой интерес, даже если это борьба против государства и его актов. Все это явно свидетельствует о том, что нужны новые подходы к доктрине нормативных актов. Существует острая потребность придания ей юридической силы. Реальный путь для достижения этого результата видится в принятии федеральных законов, регулирующих законодательный процесс и систему нормативных правовых актов.
Не случайно мы столь пристальное внимание уделяли социологическим школам в части их взглядов на авторитет законодателя. Убежденность граждан в их сопричастности к деятельности государства, растворение воли всех в воле государственных предписаний, согласие с ограничениями, вера в обоснованность запретов — все это сделает авторитет нормативного правового акта действительным. Есть другие формы права, которые все это имеют в силу своего происхождения и сущности. Именно об этом должен помнить независимый и неприкосновенный Законодатель.
Нормативной правовой акт – это источник права, из которого возникает государственное регулирование как способ выражения социального интереса субъектов права, имеющий установленную форму, закрепляемый посредством особого рода Правотворческих процедур и предназначенный для реализации данного интереса путем общеобязательности.
В отличие от других источников (форм) права нормативно-правовой акт обладает следующими признаками :
1. Нормативно-правовой акт создается в результате правотворческой деятельности компетентных органов государства или всенародным волеизъявлением (референдумом). Правотворческая деятельность представляет собой такую государственную деятельность, которая заключается в издании норм права, а также в совершенствовании и отмене устаревших правовых норм.
Непосредственное правотворчество осуществляется в результате проведения референдумов, которые в конституционном порядке принимают или отвергают предлагаемые государственной законодательной властью нормативно-правовые акты.
Государственное правотворчество выражается в установлении, изменении или отмене норм права в определяемом законом порядке. К нему примыкает также Правотворчество общественных организаций, которое санкционируется государством. При этом нормы, создаваемые общественными организациями, приобретают качество и свойства правовых норм, охраняемых государством.
2. В нормативно-правовых актах содержатся только нормы права, то есть правила общего характера, обладающие государственной обязательностью. Поэтому нормативно-правовые акты необходимо отличать от индивидуальных правовых актов, которые источниками права не являются. Индивидуальный правовой акт распространяет свое действие на конкретных субъектов права, которые находятся в сфере правового регулирования. Он рассчитан на одноразовое применение, относится персонально к определенным лицам и прекращает свое действие с реализацией конкретного права или обязанности (например, назначение органом социального обеспечения пенсий конкретному лицу, решение суда о принудительном возвращении долга обязанным лицом).
Индивидуальные правовые акты являются важным и необходимым средством реализации общих предписаний правовых норм, содержащихся в нормативно-правовых актах. Они имеют обязательный государственный характер, их осуществление обеспечивается компетентными органами государства (судом, мэрией, арбитражем), однако источниками права они не являются, поскольку норм права не содержат. В отличие от правовых норм их подписания относятся к персонифицированным лицам и конкретным жизненным ситуациям.
3. От нормативно-правового акта как источника права следует отличать источники правоведения, или источники нашего знания о праве. Мы черпаем сведения о нормах права из различного рода сборников законодательства, из исторических правовых памятников, из произведений профессиональных юристов. Все это источники нашего познания правовых норм, а не источники права.
4. Нормативно-правовой акт оформляется в виде официального государственного документа, который имеет обязательные атрибуты: название акта (закон, указ, постановление); наименование органа, принявшего акт (парламент, президент, правительство, местный орган власти).
5. В нормативных актах нормы права группируются по определенным структурным образованиям: разделам, главам, статьям (например, в Гражданском кодексе: раздел "Обязательное право", глава "Исполнение обязательств", статья "Досрочное исполнение обязательства").
Итак, нормативно-правовой акт – это официальный акт правотворчества, в котором содержатся нормы права.
Классификация нормативно-правовых актов производится по различным основаниям: по юридической силе; по содержанию; по объему и характеру действия; субъектам, их издающим .
По юридической силе все нормативно-правовые акты подразделяются на законы и подзаконные акты. Юридическая сила нормативно-правовых актов является наиболее существенным признаком их классификации. Она определяет их место и значимость в общей системе государственного нормативного регулирования.
В соответствии с теорией и практикой правотворчества акты вышестоящих правотворческих органов обладают более высокой юридической силой, чем акты нижестоящих правотворческих органов. Последние издаются на основе и во исполнение нормативных актов, издаваемых вышестоящими правотворческими органами.
Нормативно-правовые акты классифицируются также по содержанию . Такое деление в известной мере условно. Условность эта объективно объясняется тем, что не во всех нормативно-правовых актах содержатся нормы однородного содержания. Имеются акты, содержащие нормы только одной отрасли права (например, трудовое, семейное, уголовное законодательство). Но наряду с отраслевыми нормативными актами действуют и акты, имеющие комплексный характер. Они включают нормы различных отраслей права, обслуживающих определенную сферу общественной жизни. Хозяйственное, торговое, военное, морское законодательство – примеры комплексных нормативно-правовых актов.
По объему и характеру действия нормативно-правовые акты подразделяются:
– на акты общего действия, охватывающие всю совокупность отношений определенного вида на данной территории;
– на акты ограниченного действия – распространяются только на часть территории или на строго определенный контингент лиц, находящихся на данной территории;
– на акты исключительного (чрезвычайного) действия. Их регулятивные возможности реализуются лишь при наступлении исключительных обстоятельств, на которые рассчитан акт (военных действий, стихийных бедствий).
По основным субъектам государственного правотворчества нормативно-правовые акты можно подразделить на акты законодательной власти (законы); акты исполнительной власти (подзаконные акты); акты судебной власти (юрисдикционные акты общего характера).
Закон . Это главный и преимущественный нормативно-правовой акт современного государства. Он содержит правовые нормы, которые регламентируют наиболее важные стороны общественной и государственной жизни. Определение закона можно сформулировать следующим образом: это нормативно-правовой акт, принимаемый высшим представительным органом государства в особом законодательном порядке, обладающий высшей юридической силой и регулирующий наиболее важные общественные отношения с точки зрения интересов и потребностей населения страны.
Из данного определения вытекают признаки закона как основного источника права, как нормативно-правового акта, обладающего высшей юридической силой:
1) законы принимаются высшими представительными органами государства или самим народом в результате референдума;
2) законы принимаются по основным, наиболее существенным вопросам общественной жизни, которые требуют оптимального удовлетворения интересов личности;
3) законы принимаются в особом законодательном порядке, что не присуще подзаконным нормативно-правовым актам. Принятие закона включает в себя четыре обязательные стадии: внесение законопроекта в законодательный орган; обсуждение законопроекта; принятие закона; его опубликование (обнародование). Принятие закона в результате референдума также осуществляется в законодательном порядке, предусмотренном Законом о референдуме;
4) законы не подлежат контролю или утверждению со стороны какого-либо тугого органа государства. Они могут быть отменены или изменены только законодательной властью. Конституционный или другой аналогичный суд может признать закон, принятый парламентом, неконституционным, однако отменить его может только законодательный орган;
5) законы представляют собой ядро всей правовой системы государства, они обусловливают структуру всей совокупности нормативно-правовых актов, юридическую силу каждого из них, субординацию нормативно-правовых актов по отношению друг к другу.
Ведущее и определяющее положение законов в системе нормативно-правовых актов государства выражает одно из основных требований законности – верховенство закона в регулировании общественных отношений. Ни один подзаконный акт не может вторгаться в сферу законодательного регулирования. Он должен быть приведен в соответствие с законом или немедленно отменен.
В свою очередь законы подразделяются на конституционные и обыкновенные. Конституционные законы определяют основные начала государственного и общественного строя, правовое положение личности и организаций. На основе конституционных законов строится и детализируется вся система нормативно-правовых актов. Конституция по отношению к другим нормативно-правовым актам, в том числе и законам, обладает высшей юридической силой. Обыкновенные законы принимаются и действуют в строгом соответствии с конституционными актами, регламентируют определенные и ограниченные сферы общественной жизни.
Подзаконные нормативно-правовые акты . Это правотворческие акты компетентных органов, которые основаны на законе и не противоречат ему. Подзаконные акты обладают меньшей юридической силой, чем законы, они базируются на юридической силе законов и не могут противостоять им. Эффективное регулирование общественных отношений имеет место тогда, когда общие интересы согласуются с индивидуальными интересами. Подзаконные акты как раз и призваны конкретизировать основные, принципиальные положения законов применительно к своеобразию различных индивидуальных интересов.
1. Общие подзаконные акты . Это нормативно-правовые акты общей компетенции, действие которых распространяется на всех лиц в пределах территории страны. По своей юридической силе и значению в системе правового регулирования общие подзаконные акты следуют за законами. Посредством подзаконных актов осуществляется государственное управление обществом, координируются экономические, социальные и другие вопросы общественной жизни.
К общим подзаконным актам относятся Правотворческие предписания высших (центральных) органов исполнительной власти. Они исходят от президента страны или главы правительства. В зависимости от формы государственного правления (президентской или парламентской республики) нормативно-правовые акты высшей исполнительной власти находят внешнее выражение в двух разновидностях подзаконных актов.
Нормативные указы президента. В системе подзаконных актов они обладают высшей юридической силой и издаются на основе и в развитие законов. Полномочия президента в правотворческой деятельности определяются конституцией страны или специальными конституционными законами. Они регламентируют самые разнообразные стороны общественной жизни, связанные с государственным управлением.
Постановления правительства. Это подзаконные нормативные акты, принимаемые в контексте с указами президента и призванные в необходимых случаях урегулировать более дробные вопросы государственного управления экономикой, социальным строительством, здравоохранением, народным образованием, строительством вооруженных сил и т. д.
2. Местные подзаконные акты . Это нормативно-правовые акты органов представительной и исполнительной власти на местах. Их издают местные органы представительной власти и органы местного самоуправления. Действие этих актов ограничено подвластной им территорией. Нормативные предписания местных органов государственной власти и управления обязательны для всех лиц, проживающих на данной территории. Это могут быть нормативные решения или постановления совета, муниципалитета, мэрии, префекта по самым различным вопросам местного характера.
3. Ведомственные нормативно-правовые акты (приказы, инструкции). В ряде стран определенные структурные подразделения правительственных органов (министерства, ведомства) также наделяются правотворческими функциями, которые делегируются законодательной властью, президентом или правительством. Это нормативно-правовые акты общего действия, однако они распространяются лишь на ограниченную сферу общественных отношений (таможенные, банковские, транспортные, государственно-кредитные и другие).
4. Внутриорганизационные подзаконные акты . Это такие нормативно-правовые акты, которые издаются различными организациями для регламентации своих внутренних вопросов и распространяются на членов этих организаций. В рамках, определенных актами высшей юридической силы, внутриорганизационные нормативные акты регулируют самые разнообразные отношения, возникающие в конкретной деятельности государственных учреждений, предприятий, воинских частей и других организаций.
Система нормативно-правовых актов современных государств неоднородна. Это объясняется особенностями форм государственного правления, многовековыми традициями отдельных стран, национальными и другими факторами. Тем не менее подавляющее большинство нормативно-правовых систем строится по признаку степени юридической силы акта. Нижестоящие акты в интересах стабильности общественной жизни и ее оптимальной организованности должны соответствовать предписаниям актов вышестоящих органов. Все коллизии, противоречия между подзаконными актами в цивилизованном государстве решает закон, обладающий высшей юридической силой.
Степень юридической силы нормативно-правовых актов может быть различна, но степень обязательности содержащихся в них норм абсолютно одинакова для всех тех, к кому относятся их предписания. Это принципиальное положение составляет основу функционирования правового государства.
И последнее. В нормативном регулировании общественных отношений главное и определяющее место занимает закон. Подзаконные же акты играют лишь вспомогательную и детализирующую роль. В правовом государстве закон охватывает своим действием все основные стороны общественной жизни, он является главным гарантом коренных интересов, прав и свобод личности.
Акты судебной власти . Решения судебных органов приобретают нормативный характер в результате обобщения судебной практики, которая в своей основе носит индивидуальный, правоприменительный характер. Судебная практика выступает источником права в тех случаях, когда в силу неясности, противоречивости или неопределенности нормативных предписаний суд вынужден конкретизировать или уточнять содержание правовых норм или создавать новые нормы вследствие обнаруженных пробелов в праве.
Правотворческие функции судов формируются самой судебной практикой, потребностями правового урегулирования тех общих жизненных случаев, которые не предусмотрены законом. Накопленный опыт правоприменительной практики позволяет судам принимать такие решения, которые имеют общеобязательное значение при рассмотрении той или иной группы юридических дел.
Высшие органы судебной власти не только конкретизируют действующие нормы права, но и создают в пределах свой компетенции новые правовые нормы с целью руководящего разъяснения применения законодательства по вопросам, возникающим при практическом разрешении юридических дел (примером таких норм будут постановления Верховного суда).
Однако необходимо иметь в виду, что обязательная сила судебной практики состоит не в ней самой, а в велениях законодательной власти. Правотворческая деятельность судов в правовом государстве всецело основывается на своих законных полномочиях, в рамках законности, и принципов данной системы права.
Похожая информация.
Отбор судебных документов для публикации в «Вестнике Верховного Суда РФ» – не прозрачная процедура. Представляется, что в первую очередь такого рода критериями должны выступать общественная значимость вынесенного решения, его принципиальный характер. В наличии указанных признаков Постановлению № 654 отказать нельзя. И, тем не менее, оно опубликовано не было. Возможно, причины такого решения находятся в другой плоскости – впредмете правового регулирования оспариваемого документа. Он отражен в его названии: «О мерах по выполнению Указа Президента РФ от 28 мая 1997 г. № 529 «О порядке обращения акций Российского акционерного общества «Газпром» на период закрепления в федеральной собственности акций Российского акционерного общества «Газпром».
Учитывая все перечисленные обстоятельства, отметим следующее. Как минимум по трем причинам оспариваемое Постановление заслуживало публикации для широкой общественности. Первая причина в «определяющем значении для экономики страны» его предмета – РАО «Газпром». Вторая состоит в регулировании вопросов правотворчества. И третья– документ носит нормативный характер. Именно эти же причины, естественно, обусловливают необходимость опубликования судебного решения. Кроме того, в нем фактически дано расширительное толкование термина «опубликование», а это вопрос исключительной политической и общественной значимости.
Еще более спорной, неразработанной является проблема опубликования нормативных правовых актов органами государственной власти субъектов Российской Федерации .
В целом, судебная практика по вопросам опубликования нормативных правовых актов разнообразна и обширна. Она охватывает акты от федеральных до органов местного самоуправления. Например, в связи с последними Верховный Суд РФ давал оценку последовательности операций: государственная регистрация и опубликование. Верховный Суд РФ отдал предпочтение опубликованию, указав, что только после него акт вступает в силу. Однако условием опубликования является предварительная регистрация.
С учетом сказанного отметим, что опубликование как завершающая стадия законодательного процесса имеет огромное значение. С ним связано действие нормативных правовых актов. Процедура этой деятельности нуждается в детальном правовом регулировании. Благодаря ее точному исполнению нормативный правовой акт получает государственный официальный характер.
3) Правовой акт входит в единую систему, осуществляя правовое регулирование в соответствии собщими целями и задачами общества и государства. Иерархическое построение выступает не столько признаком отдельного документа, сколько характеризует систему актов. Тем не менее, этот признак представляется важнейшим, так как только в связи с ним нормативные правовые акты и могут выполнять стоящие перед ними задачи. Н.М.Марченко полагает, что «сложившаяся и поддерживаемая в каждой стране иерархия нормативных правовых актов имеет важнейшее значение для упорядочения процесса правотворчества и правоприменения, для создания и поддержания режима законности и конституционности» . По мнению С.С.Алексева, «собственная структура законодательства проявляется в вертикальной плоскости. Она выражается в иерархическом построении нормативных юридических актов, в их соподчинении, при котором каждый акт занимает строго определенную ступень в иерархической структуре» . Не случайно именно вопросам иерархичности современных актов посвящаются монографические исследования . Благодаря иерархичности может проводится идея юридической силы нормативных правовых актов, без которой их система не в состоянии функционировать.
Представление некоторых государственных органов об иерархии нормативных правовых актов и способах приведения этой системы в единое состояние полностью не соответствует закону. А так как это мнение принадлежит самому законодательному органу – ситуация становится устрашающей. Приведем пример такого рода неоднозначной практики проведения идеи единства правового пространства. Государственная Дума приняла Постановление «О факте грубого неисполнения статьи 855 Гражданского кодекса РФ». Постановление ГД было принято 11 октября 1996 года, а 10 декабря того жегода дело с таким же предметом было рассмотрено в Верховном Суде РФ. Таким образом, в момент издания ГД постановления спор был уже предметом рассмотрения судебных органов, при этом деятельность палаты законодательного органа представляет собой не что иное, как давление одной ветви власти на другую. Можно сказать больше: по стилю рассмотрения вопроса, процедуре вынесения решения, по его содержанию можно говорить о подмене одного органа власти другим.В частности, в Постановлении описывается некий процесс обсуждения письма (к сожалению, не указаны авторы обращения), объяснения представителей ведомств – авторов документа. Окачивается Постановление резолюцией: «считать письмо по вопросу о порядке применения статьи 855 Гражданского кодекса … не соответствующим Гражданскому кодексу РФ». Сделаны организационные выводы и рекомендации, в т.ч. «предложить Председателю Правительства РФ В.С.Черномырдину провести по данному факту должностное расследование о соответствии занимаемым должностям руководителей названных ведомств , издавших указанное письмо» . Такого рода примеры деятельности органов государственной власти препятствует функционированию законных механизмов контроля и порядка проведения идей иерархичности в системе нормативных правовых актов.
Необходимая иерархичность имеет место в случае наличия ясных законодательных оснований классификации нормативных правовых актах по основаниям, включая юридическую силу. Система законодательства включает нормативные правовые акты в строгой последовательности. А компетентные органы государственной власти должны осуществлять законные действия по защите этой системы от нарушений.
4) Всеобщий характер также выступает важным признаком нормативного правового акта. Он непременно должен содержатьобщие предписания в виде норм права и рассчитан на многократное применение . По мнению А.Ф.Шебанова, нормативные правовые акты содержат «правовые нормы, т.е… правила поведения общего характера, направленные на регулирование общественных отношенийтого или иного определенного вида» .
Нормативность является важнейшим признаком нормативных правовых актов. Это свойство является основополагающим для права в целом, т.к. именно через него реализуется социальная ценность права, его регулятивные свойства. Нормативный характер акта, по мнению Верховного Суда РФ, выражается в том, что он касается неопределенного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение .
Нормативность выражает всеобщность содержания и действия акта, который закрепляет порядок отношений, действующий как угодно долго во времени.
Что касается типичности как проявления нормативности, отметим следующее. Ответственность законодателя состоит в том, чтобы верно установить те общественные отношения, которые возникли в общественной практике, и их дальнейшее функционирование без юридического механизма затруднительно или невозможно. Так возникает большинство законов. Например, компьютерная техника в своем развитии входит во взаимодействие с человеческим обществом. Законодатель, реагируя на это взаимодействие, создает акты, направленные на регулирование отношений по поводу технических и виртуальных объектов.
Труднее задача законодателя в случае проектирования им тех отношений, которые в реальной жизнь пока отсутствуют, но с необходимостью возникнут. Так, например, создаются законы об органах власти и должностных лицах, о порядке их формирования, компетенции. Особенность публичных отношений в том, что возникнуть в жизни без правовых норм они не могут, т.к.их субъекты не создаются явочно, а действовать должны компетентно. Возможно, особенностями их перспективной типичности предопределяется уязвимость таких законов. Они создаются путем проб, дальнейшего корректирования, отмены неудачных решений.
Таким образом, типичность отношений сообщает акту нормативный характер. Он одинаково предназначен для всех субъектов, не адресован никому персонально. Благодаря этому признаку право может выступать мерой, равным масштабом поведения для других лиц.
5) Для характеристики нормативногоправового акта исключительно большое значение имеет его документарная природа. В научной литературе высказано мнение о тройственной природе нормативного правового акта, которыйвыступает и как источник права, и как форма права, и как акт-документ. Еще в 1973 году С.С.Алексеевподчеркивал значение юридической техники, под которой он понимает «средства и приемы документарного выражения нормативного акта,… средства и приемы специально-юридического изложения их содержания» . Действительно особая природа и предназначение нормативных правовых актов требуют четкого установления формы документа, требований к языку и стилю изложения. Относительно языка нормативных правовых актов А.Ф.Шебанов отмечал, что «законодатель стремится дать предельно ясное и четкое, словесное выражение каждой правовой нормы, чтобы наиболее полно, определенно и вместе с тем просто и доступно передать ее содержание, …обеспечить единообразное понимание и исполнение правовых норм» .
Вопросы формы, структуры и текста не достаточно освещены в законах. Этот пробел восполняется в подзаконных актах. Они же регулируют вопросы юридической техники применительно к законам .
Таким образом, нормативный правовой акт – это письменный документ, имеющий внутреннюю структуру, соответствующую правилам законодательной техники. Правовой акт отличается языком, использованием специальных терминов, наличием установленных реквизитов (дата, номер, наименование и т.п.).
6) Для проникновения в сущность нормативного правового акта важны процедурные вопросы . Так, например, Г.Ф.Шершеневич указал, что «признак закона состоит в том, что воля органов государственной власти, творящей норму права, должна выразиться в установленном заранее порядке» . Этот признак представлялся ему столь значительным, что он предлагает в зависимости от его реализации определять политический режим государства: «Если в конституционных государствах, - пишет ученый, -граждане стремятся оградить себя твердым законодательным порядком от произвола исполнительных органов, то при абсолютном режиме монарх заинтересован в том, чтобы подданные знали и выполняли его волю, а для этого он должен установить форму, которая служила бы для подданных ручательством, что дошедшее до них повеление выражает действительную волю монарха» .
Российское государство создало достаточноразвитый механизм регулирования правотворчества.Основные идеи, принципы, конструкция законодательного процесса получили закрепление в Конституции РФ. Конституционный Суд РФ установил, что «из принципа верховенства Конституции Российской Федерации и задачи обеспечения соответствия ей законов и иных правовых актов (часть 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации) вытекает обязанность всех участников законодательного процесса соблюдать установленную Конституцией Российской Федерации процедуру законотворчества» . К сожалению, в законах эти основополагающие тезисы дальнейшего развития пока не получили. Попытки принятия процедурного документа в виде закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» не дали результата. Цель данного законопроекта в установлении процессуальных правил, тогда как закон «О нормативных правовых актах в РФ» выполнял бы роль материального акта. Эта идея пока не получила своего завершения, в силу чего сохранился порядок регламентного регулирования внутренними актами палат Федерального Собрания.
Значение процедурных вопросов исключительно велико, что подчеркивается возможностью отмены нормативных правовых актов в случае нарушения порядка их принятия. Этот вопрос становился предметом рассмотрения высших судебных инстанций.
Так, например, Верховный Суд РФ рассмотрел дело о признании незаконным и недействующим Положения Банка России . В ходе разбирательства Верховный Суд РФ подверг анализу правотворческую процедуру Центрального Банка России в части подписания нормативных правовых актах. Судебный орган даже установил зависимость между правомочиями должностных лиц и актами, которыми их права могут устанавливаться (передаваться): «Полномочия Председателя Банка России по участию в нормотворчестве закреплены на уровне федерального закона, не предусматривающего право на передачу этих полномочий или их части другим должностным лицам Банка России. Актом, имеющим меньшую юридическую силу, такое право не может быть предоставлено» .
Процессуальные вопросы создания нормативных правовых актов достаточно интенсивно рассматриваются в практике Конституционного Суда РФ, им дано толкование практически всех статей Основного закона, затрагивающих процедурные нормы. Так, например, Конституционный Суд РФ дал толкования ст.ст. 105 (ч. 4),106 ,103 (ч. 3),105 (ч.2 и 5, 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3), 135 (ч. 2) , 107 . Эта интенсивность правоприменения, впрочем, не может заменить нерасторопности законодателя. Зависимость между соблюдением процессуальных правил и действием актов рассматривалась Конституционным Судом РФ в споре между Федеральным Собранием и Президентом Российской Федерации. Стороны по-разному видели вопрос о том, были ли в процессе принятия Федерального закона нарушены установленные Конституцией РФ требования к порядку принятия федеральных законов и предусмотренные ею условия и процедуры. Рассмотрев дело, Конституционный Суд РФ подтвердил обязанность Президента РФ в соответствии со статьей 107 (часть 3) Конституции РФ подписать и обнародовать принятый федеральный закон. Одновременно орган конституционного контроля высказал Президенту РФ процедурную рекомендацию следующего содержания: обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ названного Федерального закона, в том числе по порядку принятия . Ни сколько не преуменьшая значение толкований содержания законодательного процесса Конституционным Судом РФ отметим, что столь важный вывод требует законодательного решения. Тот факт, что между Основным законом и внутренними актами палат десятилетиями существует вакуум, не допустим. Законодательный процесс лихорадит вследствие столько нечетких процедур. Страдает же от этого нормативный правовой акт как результат этой игры без правил.
8) Правовой акт издается уполномоченными субъектами в пределах их компетенции. Их правомочие на издание актов устанавливается конституцией, законами, иными актами. Каждому правотворческому органу предоставлена определенная форма (формы) акта, вкоторую он воплощает свои предписания. Например, Президент РФ создает только указы и распоряжения. Компетенция органов устанавливается в соответствующих юридических нормах. Например, в общих чертах она закреплена в статьях 71 и 72 Конституции РФ. В данном признакефактически объединены два, однако разъединение их затруднительно. С одной стороны, орган должен соблюдать требования к форме (указ, приказ и др.), с другой – к содержанию. Второе требование означает, что каждому органу определен круг вопросов, которые он управомочен решать. Выход за эти пределы представляет собой нарушение компетенции.
Компетенция правотворческих органов может носить всеобщее значение, а может относиться к отдельным стадиям принятиянормативного правового акта. Так, Верховный Суд РФ разъяснил, что «исходя из общего принципа правотворчества, дозволяющего на стадии принятия акта действия лишь строго в пределах специальной компетенции участников процесса, предоставление (делегирование) права подписания нормативных актов этими участниками другим лицам недопустимо, если иное прямо не предусмотрено юридическим актом не ниже уровня, на котором определена специальная компетенция» .
Определение Верховного Суда РФ от 29 мая 2001 года по делу № 83-Г01-08 по заявлению гражданина о признании частично недействительным Закона Брянской области «О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области». Документ опубликован не был. – К+.
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 октября 1996 г. № 683-II ГД «О факте грубого неисполнения статьи 855 Гражданского кодекса РФ» // СЗ РФ от21.10.1996. № 43. Ст. 4871.
Нормативный правовой акт - это именно акт нормативного характера. По своему непосредственному содержанию он является носителем, местом пребывания, фактическим источником юридических норм.
Короткие определения обречены быть неполными, фрагментарными. Более глубокое проникновение в природу и сущность нормативного правового акта требует изучения его признаков. За многие десятилетия усилий ученые выявили и исследовали огромное количество признаков нормативного правового акта. Мы рассмотрим те, которые видятся актуальными и необходимыми применительно к современным условиям. Таким образом, нормативный правовой акт - это письменный документ, имеющий внутреннюю структуру, соответствующую правилам законодательной техники. Правовой акт отличается языком, использованием специальных терминов, наличием установленных реквизитов (дата, номер, наименование и т.п.).
Признаки нормативных правовых актов:
1) Нормативный правовой акт несет волевое содержание . Относительно того, чью волю призван воплощать и реально воплощает данный акт, постоянно ведутся споры. Наиболее простым и распространенным является увязывание нормативного правового акта и государственной воли. По мнению С.С. Алексеева, независимо от органа или организации, принявших акт, "во всех случаях он выражает волю государства. Отсюда его властность, авторитарность" . Позитивистские традиции имеют давние корни, были отражены еще в работах Г.Ф. Шершеневича. Он отмечал, что "норма права исходит непосредственно от государственной власти, составляет прямое выражение воли органов власти" . Именно этот признак представляется исследователю принципиальным для выделения нормативных правовых актов из числа иных форм права. Г.Ф. Шершеневич допускает возникновение определенных форм вне государства (обычного права, канонов). Различие в том, что нормативные акты государство создает, а иные формы оно санкционирует .
2) Официальный характер также выступает немаловажным признаком нормативного правового акта. Издаваемый органами государственной власти или иными уполномоченными органами, акт несет на себе отпечаток силы, его породившей. Официальный характер нормативные правовые акты получают в ввиду его связи с государством.
Согласно пункту 11 статьи 1 данного закона нормативный правовой акт - письменный официальный документ установленной формы, принятый на референдуме либо уполномоченным органом или должностным лицом государства, устанавливающий правовые нормы, изменяющий, прекращающий или приостанавливающий их действие.
Тот факт, что нормативный правовой акт предназначен для государственной организации общественных отношений, требует взаимодействия информационных потоков в системе "государство - общество". Эту роль выполняет опубликование нормативных правовых актов для ознакомления адресатов предписаний с его содержанием. Именно в связи с официальным характером нормативных правовых актов устанавливаются повышенные требования к процедуре доведения их содержания до сведения других лиц. Способы осуществления этой деятельности за прошедшие столетия развивались и совершенствовались. Ввиду отсутствия периодических печатных изданий и всеобщей безграмотности требование письменной формы не могло быть осуществлено ранее ХХ века. Оглашение на площади, вырубание на камнях - вот первоначальные способы доведения до сведения. Но с развитием общества эти способы были потеснены более продвинутыми технологиями.
С учетом сказанного отметим, что опубликование как завершающая стадия законодательного процесса имеет огромное значение. С ним связано действие нормативных правовых актов. Процедура этой деятельности нуждается в детальном правовом регулировании. Благодаря ее точному исполнению нормативный правовой акт получает государственный официальный характер.
3) Правовой акт входит в единую систему , осуществляя правовое регулирование в соответствии с общими целями и задачами общества и государства. Иерархическое построение выступает не столько признаком отдельного документа, сколько характеризует систему актов. Тем не менее, этот признак представляется важнейшим, так как только в связи с ним нормативные правовые акты и могут выполнять стоящие перед ними задачи. Она выражается в иерархическом построении нормативных юридических актов, в их соподчинении, при котором каждый акт занимает строго определенную ступень в иерархической структуре.
Необходимая иерархичность имеет место в случае наличия ясных законодательных оснований классификации нормативных правовых актах по основаниям, включая юридическую силу. Система законодательства включает нормативные правовые акты в строгой последовательности. А компетентные органы государственной власти должны осуществлять законные действия по защите этой системы от нарушений.
4) Всеобщий характер также выступает важным признаком нормативного правового акта. Он непременно должен содержать общие предписания в виде норм права и рассчитан на многократное применение. Нормативные правовые акты содержат правовые нормы, т.е. правила поведения общего характера, направленные на регулирование общественных отношений того или иного определенного вида".
5) Нормативность является важнейшим признаком нормативных правовых актов. Это свойство является основополагающим для права в целом, т.к. именно через него реализуется социальная ценность права, его регулятивные свойства. Нормативность выражает всеобщность содержания и действия акта, который закрепляет порядок отношений, действующий как угодно долго во времени.
Что касается типичности как проявления нормативности, отметим следующее. Ответственность законодателя состоит в том, чтобы верно установить те общественные отношения, которые возникли в общественной практике, и их дальнейшее функционирование без юридического механизма затруднительно или невозможно. Так возникает большинство законов. Например, компьютерная техника в своем развитии входит во взаимодействие с человеческим обществом. Законодатель, реагируя на это взаимодействие, создает акты, направленные на регулирование отношений по поводу технических и виртуальных объектов.
Труднее задача законодателя в случае проектирования им тех отношений, которые в реальной жизнь пока отсутствуют, но с необходимостью возникнут. Так, например, создаются законы об органах власти и должностных лицах, о порядке их формирования, компетенции. Особенность публичных отношений в том, что возникнуть в жизни без правовых норм они не могут, т.к. их субъекты не создаются явочно, а действовать должны компетентно. Возможно, особенностями их перспективной типичности предопределяется уязвимость таких законов. Они создаются путем проб, дальнейшего корректирования, отмены неудачных решений.
Таким образом, типичность отношений сообщает акту нормативный характер. Он одинаково предназначен для всех субъектов, не адресован никому персонально. Благодаря этому признаку право может выступать мерой, равным масштабом поведения для других лиц.
6) Для характеристики нормативного правового акта исключительно большое значение имеет его документарная природа . В научной литературе высказано мнение о тройственной природе нормативного правового акта, который выступает и как источник права, и как форма права, и как акт-документ. Юридической техники понимается как, "средства и приемы документарного выражения нормативного акта,… средства и приемы специально-юридического изложения их содержания". Действительно особая природа и предназначение нормативных правовых актов требуют четкого установления формы документа, требований к языку и стилю изложения. Относительно языка нормативных правовых актов Г.Ф. Шершеневич отмечал, что "законодатель стремится дать предельно ясное и четкое, словесное выражение каждой правовой нормы, чтобы наиболее полно, определенно и вместе с тем просто и доступно передать ее содержание, обеспечить единообразное понимание и исполнение правовых норм" .
Вопросы формы, структуры и текста не достаточно освещены в законах. Этот пробел восполняется в подзаконных актах. Они же регулируют вопросы юридической техники применительно к законам.
7) Для проникновения в сущность нормативного правового акта важны процедурные вопросы . Так, например, Г.Ф. Шершеневич указал, что "признак закона состоит в том, что воля органов государственной власти, творящей норму права, должна выразиться в установленном заранее порядке" . Этот признак представлялся ему столь значительным, что он предлагает в зависимости от его реализации определять политический режим государства: "Если в конституционных государствах, - пишет ученый, - граждане стремятся оградить себя твердым законодательным порядком от произвола исполнительных органов, то при абсолютном режиме монарх заинтересован в том, чтобы подданные знали и выполняли его волю, а для этого он должен установить форму, которая служила бы для подданных ручательством, что дошедшее до них повеление выражает действительную волю монарха" .
Значение процедурных вопросов исключительно велико, что подчеркивается возможностью отмены нормативных правовых актов в случае нарушения порядка их принятия. Этот вопрос становился предметом рассмотрения высших судебных инстанций.
8) Правовой акт издается уполномоченными субъектами в пределах их компетенции . Их правомочие на издание актов устанавливается конституцией, законами, иными актами. Каждому правотворческому органу предоставлена определенная форма (формы) акта, в которую он воплощает свои предписания. Например, Президент РК создает только указы и распоряжения. Компетенция органов устанавливается в соответствующих юридических нормах. Каждому органу определен круг вопросов, которые он управомочен решать. Выход за эти пределы представляет собой нарушение компетенции.
9) Нормативный правовой акт предназначен для регулирования общественных отношений . Это достигается разными способами и методами, путем запретов, обязываний и дозволений, с использованием различных юридических средств.
Для характеристики нормативных правовых актов важны адресаты их предписаний, т.к. их отношения выступают предметом правового регулирования. Очевидно, что общественные отношения могут возникать между людьми (как индивидами, так и их коллективами). Не все отношения нуждаются в правовом воздействии и далеко не все могут поддаваться нормативно-организационному воздействию.
С учетом сказанного можно выделить следующие признаки нормативного правового акта:
1) волевое содержание;
2) официальный характер;
3) входит в единую систему;
4) всеобщий характер;
5) нормативность;
6) документарная природа;
7) принимается в специальной процедуре;
8) издается управомоченными органами и лицами;
9) регулирует общественные отношения.
Таким образом, понятие нормативного правового акта находится в постоянном развитии. Сохраняются основополагающие признаки этого феномена, такие как его связь с органами государственной власти, поддержка принудительной силой государства. Тем не менее, основания для удовлетворения современным состоянием нормативных правовых актов нет. Многочисленные примеры судебной практики свидетельствуют о том, что граждане, организации не видят в актах государства абсолютной истины. Как только политический режим допустил саму мысль об отсутствии священного происхождения и незыблемости актов государства, их система стала сыпаться под настойчивыми ударами заявителей в суде. Пиетет, как необходимая составляющая силы государства, практически исчез. Его место занимает желание любыми способами защитить свой интерес, даже если это борьба против государства и его актов. Все это явно свидетельствует о том, что нужны новые подходы к доктрине нормативных актов. Существует острая потребность придания ей юридической силы. Не случайно мы столь большое внимание уделяли социологическим школам в части их взглядов на авторитет Законодателя. Убежденность граждан в их сопричастности к деятельности государства, растворение воли всех в воле государственных предписаний, согласие с ограничениями, вера в обоснованность запретов - все это сделает авторитет нормативного правового акта действительным. Есть другие формы права, которые все это имеют в силу своего происхождения и сущности. Именно об этом должен помнить независимый и неприкосновенный Законодатель.
Нормативно-правовые акты - это акты постоянного действия, устанавливающие нормы права, вводящие их в действие, изменяющие либо отменяющие их.
Нормативный акт издается органами обладающими компетенцией в строго установленной форме, является офиц. документом.
Признаки нормативно-правовых актов:
1. Имеют государственный характер, выражают волю государства.
2. Издаются специально уполномоченными органами государства. Каждый из этих органов может издавать нормативные актов лишь определенных видов и по определенному кругу вопросов.
3. Издаются в ходе установленных законодательством процедур (правотворческих)
4. Имеют определенную сферу действия. Можно выделить предметное действие, т.е. распространение на общественные отношения, действие в пространстве, во времени, по кругу лиц.
5. Имеют нормативный характер, содержат в себе, вводят в действие, изменяют, отменяют правовые нормы. (не имеет нормативного характера преамбула, также поручение конкретным органам.)
Виды нормативно-правовых актов:
По юридической силе нормативно-правовые акты подразделяются на законы и подзаконные акты.
Виды законов: Конституция, Федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Федерации.
Виды подзаконных актов: Указы Президента РФ, постановления правительства, приказы, инструкции и положения министерств и ведомств, решения и постановления местных органов гос.власти, нормативные акты муниципальных органов, локальные нормативные акты.
В зависимости от особенностей правового положения субъекта правотворчества нормативные акты разделяются на:
Нормативные акты государственных органов
Нормативные акты иных соц. структур (муницип.органов, акцион.общ.)
Нормативные акты совместного характера (госуд.органов и иных соц.структур)
Нормативные акты принятые на референдуме
В зависимости от сферы действия делятся на: общефедеральные, нормативные акты субъектов РФ, нормативные акты органов местного самоупр., локальные норм.акты.
В зависимости от срока действия норм. акты делят на: акты неопределенно длительного действия, временные нормативные акты.
Нормативные акты следует отличать от актов применения права (приговора, решения). Их отличия в следующем:
1. Нормативные акты содержат оригинальные нормы права, а правоприменительные не содержат.
2. Нормативные и правоприменительные акты издаются неодинаковым кругом субъектов. Нормативный круг уже, нежели правопримен.
3. Различны наименования и структура нормативных и правоприменительных актов.
4. Нормативные акты направлены неопределенному кругу лиц, а правоприменительные адресованы конкретному лицу.
5. Нормативные акты не исчерпываются однократным исполнеием, действуют постоянно до своей отмены.