Система административного права. Общая характеристика основных институтов административного права
Наряду с предметом и методом регулирования, третьей особенностью самостоятельной отрасли права является ее целостность, системность, ее структура. Эта черта довольно четко прослеживается в административном праве. Единый предмет и единственный метод правового опосредования реальных общественных отношений предопределили взаимосвязь образующих отрасль юридических норм.
Административное право -- целостная система правовых норм, которые объединяют предмет, цели, принципы, метод регулирования. Эти нормы должны быть согласованы друг с другом, опираться на единые принципы, использовать единую терминологию. Внутри отрасли существует субординация норм разной юридической силы, общих и специальных. А в целом отрасль создает специфический -- административно-правовой -- режим регулирования общественных отношений.
К числу основных принципов отрасли можно отнести следующие: эффективность, законность, гуманизм, федерализм, взаимная ответственность государства и личности. О принципах административного права см.: Коренев А. П. Административное право России. М., 1996. С. 32--35.
Административное право принадлежит к числу публичных отраслей, поэтому общеотраслевой режим административного права носит публично-правовой характер. Это означает, прежде всего, опосредование публичных, общественных интересов. В качестве обязательного субъекта общественных отношений, регулируемых административным правом, выступает государство в лице своих институтов. К сожалению, ранее именно деятельность государства по осуществлению публичных интересов, ведению общих дел была абсолютизирована, коллективное довлело над индивидуальным. В настоящее время коренным образом меняется подход к целям и задачам административного права. И отправным пунктом выступают положения ст. 2 Конституции Российской Федерации: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью -- признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -- обязанность государства». Главное место среди задач исполнительной власти занимает закрепление, соблюдение и защита прав и свобод человека.
На первый взгляд существует дуализм целевых установок административного права: с одной стороны -- эффективность деятельности исполнительной власти, и реализация, защита свободы, прав лиц -- с другой. На самом же деле состояние реализации, защиты прав и свобод граждан -- показатель эффективности функционирования власти.
Основные цели административного права можно определить так:
- * создание условий для эффективной деятельности административной (исполнительной) власти;
- * обеспечение демократической организации государственной администрации;
- * создание условий для реализации гражданами, их объединениями прав и свобод;
- * создание условий для развития экономики;
- * создание условий для реализации социальных программ;
- * обеспечение защиты граждан и общества от административного произвола, от злоупотреблений, небрежности, некомпетентности, своеволия государственной администрации.
Для существования и развития граждан и государства очень важно то, как административно-правовое регулирование способствует достижению названных целей.
Система административного права делится на общую и особенную части. Общая включает в себя общие для государственной администрации регулятивные и охранительные нормы и поэтому в свою очередь делится на две группы норм: общерегулятивные и общеохранительные. Особенная часть состоит из специальных регулятивных и охранительных норм права, которые действуют в отдельных сферах функционирования административной власти.
Каждая из частей включает в себя несколько административно-правовых институтов. В общую часть входят две группы институтов.
Группа 1 состоит из следующих институтов:
- * регулирующих административно-правовые статусы индивидуальных субъектов права;
- * регулирующих административно-правовые статусы элементов государственной администрации (институт государственной службы и др.);
- * регулирующих административно-правовые статусы государственных предприятий, учреждений, строевых частей;
- * регулирующих административно-правовые статусы негосударственных организаций (муниципальных, общественных, религиозных, коммерческих и др.);
- * регулирующих формы и методы, способы властного воздействия государственной администрации на субъектов права.
Группа 2 состоит из следующих институтов:
- * обеспечивающих законность деятельности исполнительной власти;
- * регулирующих принуждение по административному праву (институт административной ответственности и др.).
В особенной части административного права выделяются четыре подотрасли, объединяющие нормы:
- * регулирующие обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-политическую деятельность;
- * регулирующие организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации;
- * регулирующие социально-культурную деятельность государственной администрации, осуществление ею социальных программ;
- * регулирующие деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экологических и иных связей с другими странами (внешних связей). Административное право -- одна из самых больших и сложных отраслей правовой системы России. Это предопределено ее предметом, большим числом и разнообразием организационных отношений. Руководство обороной и образованием значительно отличаются друг от друга, точно так же, как организация дорожного движения и работа с личным составом государственных органов, порядок наложения штрафов и процедура приватизации государственных предприятий. А для юридического опосредования такого разнообразия нужны разные административно-правовые нормы.
Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы государственная администрация. А в ряде сфер - обороне, государственной безопасности, охране общественного порядка, здравоохранении, образовании, связи, энергетике - ее роль является решающей. И хотя сокращается значение административно-правового регулирования в экономике, договорные, гражданско-правовые отношения все более широко используются в системах образования, здравоохранения и даже при комплектовании вооруженных сил - роль исполнительной власти, административного права в этих отраслях очень велика. Для повышения эффективности и законности деятельности государственной администрации в многочисленных сферах общественной жизни необходимо большое количество административно-правовых норм.
Система административного права - совокупность взаимосвязанных правовых институтов, норм, которые регулируют однородные общественные отношения, входящие в предмет отрасли права. Группировка однородных административных норм позволяет обеспечивать целостность системы административного права. Как и большинство других отраслей права, административное право состоит из Общей и Особенной частей .
В рамках Общей части административного права выделяются нормы и институты, определяющие:
Предмет и метод правового регулирования отрасли;
Характеристику административно-правовых норм;
Особенности административно-правовых отношений;
Иерархию источников административного права;
Статус участников административно-правовых отношений;
Основу организации и деятельности органов исполнительной власти;
Формы и методы реализации исполнительной власти, в том числе правовые акты управления;
Механизм обеспечения законности в сфере исполнительной власти, в том числе порядок обжалования неправомерных действий;
Вопросы административной ответственности и административного принуждения.
Что же касается содержания Особенной части административного права, то ее структура обусловлена отдельными сферами государственного управления. В частности, выделяют:
управление экономической сферой, которая, в свою очередь, подразделяется на управление государственным имуществом; общие вопросы управления предпринимательской деятельностью; управление антимонопольной деятельностью; управление промышленностью; управление сельским хозяйством; управление транспортом; управление связью; управление жилищно-коммунальным хозяйством и т.п.;
управление социально-культурной сферой, в рамках которой выделяют управление образованием; управление в области науки; управление в области культуры; управление в области здравоохранения и социального обеспечения и т.п.;
управление административно-политической сферой, подразделяемое на управление в области обороны; управление в области безопасности; управление внутренними делами; управление иностранными делами; управление в области юстиции.
Административно-правовой институт – комплекс административно-правовых норм, регулирующих определенный вид управленческих отношений и являющихся частью отрасли административного права.
Существуют следующие институты административного права:
Принципов государственного управления;
Административно-правового статуса граждан (физических лиц);
Административно-правового статуса органов исполнительной власти;
Государственной и муниципальной службы;
Административно-правового статуса негосударственных (общественных) объединений;
Административно-правового статуса предприятий, учреждений и иных субъектов управления;
Административно-правовых режимов;
Форм государственного управления;
Методов государственного управления;
Административной ответственности;
Обеспечения законности в государственном управлении;
Административно-правовых основ межотраслевого управления (координации);
Административно-правовых основ управления в сфере экономики;
Административно-правовых основ управления в административно-правовой сфере;
Административно-правовых основ управления в социально-культурной сфере.
группа 1 состоит из следующих институтов:
Регулирующих административно-правовые статусы индивидуальных субъектов права;
Регулирующих административно-правовые статусы элементов государственной администрации (институт государственной службы и др.);
Регулирующих административно-правовые статусы государственных предприятий, учреждений, строевых частей; регулирующих административно-правовые статусы негосударственных организаций (муниципальных, общественных, религиозных, коммерческих и др.); регулирующих формы и методы, способы властного воздействия государственной администрации на субъектов права.
Группа 2 состоит из следующих институтов:
Обеспечивающих законность деятельности исполнительной власти;
Регулирующих принуждение по административному праву (институт административной ответственности и др.).
В особенной части административного права выделяются четыре под отрасли, объединяющие нормы: регулирующие обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-политическую деятельность; регулирующие организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации;
Регулирующие социально-культурную деятельность государственной администрации, осуществление ею социальных программ;
Регулирующие деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экологических и иных связей с другими странами (внешних связей).
Институт органов государственного управления .
Федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, управления, ведомства, агентства и т.д., например:МВД РФ, Федеральная налоговая служба РФ);
- территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (например: областное управление внутренних дел, областные суды);
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Институт муниципального управления и муниципальной службы.
Основы формирования установлены Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Предмет науки административного права, основные этапы ее развития. Современное состояние науки административного права в России.
Предмет науки «административное право» – наиболее общие закономерности развития и функционирования государственного управления, состояние и перспективы развития административно-правового законодательства.
Элементы предмета науки «административное право»:
1) административное право как отрасль права (административно-правовое законодательство);
2) закономерности возникновения, развития и функционирования государственного управления;
3) система административно-правовых категорий и понятий (категориальный аппарат);
4) история развития административного права;
5) правоприменительная практика субъектов административного права;
6) зарубежное административное право (сравнительное правоведение);
В развитии науки на территории России можно выделить три этапа: имперский (дореволюционный), советский (постреволюционный) и российский (современный).
В дореволюционной России первые публикации по вопросам деятельности государственной администрации появились во второй половине XVIII века, но специальная отрасль правовой науки сформировалась только через сто лет – в конце XIX, а особенно в начале ХХ века. Называлась она в то время полицейским правом. Большое внимание уделялось организации государственной администрации в условиях монархии, охране общественного порядка.
После революции 1917 года науку административного права дважды «закрывали». Но в конце первой половины ХХ века начался быстрый рост административно-правовых исследований и публикаций.
Итоги развития советской науки административного права подведены в шеститомнике «Советское административное право», а также принятием в 1984 г. первого Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.
Третий этап развития науки административного права начался в 1985 году. Распад СССР, принятие новой Конституции РФ 1993 г., становление России на путь федерализма, повлекшие за собой политические и экономические реформы, реализация учения о разделении властей, признание человека, его прав и свобод высшей ценностью и многое другое потребовали внесения существенных коррективов в науку о государственной администрации.
Административное право имеет свою систему, которая характеризует внутреннее строение данной отрасли.
По общепринятой в теории права тенденции, административное право состоит из двух частей: Общей и Особенной. Некоторые авторы, наряду с указанными частями выделяют и Специальную часть административного права.
И Общая, и Особенная части административного права состоят из отдельных административно-правовых институтов. Административно-правовой институт - это система норм права, которые регулируют относительно однородные общественные отношения в сфере государственного управления. Общая часть включает в себя такие правовые институты, как:
Административно-правовой статус индивидуальных субъектов;
Административно-правовой статус государственных органов;
Административно-правовой статус иных коллективных субъектов;
Формы и методы государственного управления;
Способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении;
Административное принуждение;
Административная ответственность;
Административно-процессуальное право (в отдельных учебниках по административному праву данный институт часто называют «административный процесс»).
Особенная часть состоит из таких основных правовых институтов:
Управление в экономической сфере;
Управление в социально-культурной сфере;
Управление в административно-политической сфере.
Как известно из теории права, отрасль права иногда включает в себя подотрасли, которые состоят из совокупности отдельных правовых институтов. В системе административного права можно выделить такую подотрасль, как административно-процессуальное право. При этом следует отметить, что в теории административного права единого мнения на этот счет нет. Большинство ученых-административистов считают, что административно-процессуальное право - это правовой институт административного права. В противовес этой точке зрения ряд ученых считает, что развитие административного процессуального права как правового института достигло такого уровня, когда есть основания утверждать о возникновении и дальнейшем становлении административно-процессуального права как подотрасли административного права. Поэтому, говоря о системе административного права, следует отметить, что она наряду с правовыми институтами включает в себя и подотрасль. Одновременно необходимо отметить, что в последнее время все более распространенной становится точка зрения о развитии административного процессуального права как самостоятельной отрасли права, то есть речь идет о выделении административного процессуального права из системы административного права.
Наряду с предметом и методом регулирования третьей особенностью самостоятельной отрасли права является ее целостность, система.
Система административного права – это совокупность взаимосвязанных правовых институтов, норм, которые регулируют однородные общественные отношения, входящие в предмет отрасли права. Группировка однородных административных норм позволяет обеспечивать целостность системы административного права. Система административного права включает в себя общую и особенную части.
Общая включает в себя нормы, охватывающие управление в целом, а особенная часть состоит из норм, действующих в пределах отдельных сфер деятельности исполнительной власти (образование, охрана общественного порядка и др.).
Каждая из частей включает в себя несколько административно-правовых институтов. В общую часть входят институты, регулирующие:
– административно-правовые статусы субъектов управленческих отношений;
– основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата государственного управления), формы и методы государственного управления, административно-правовые режимы;
– административно-правовой статус негосударственных организаций;
– административное принуждение;
– обеспечение законности в государственном управлении.
Особенную часть составляют административно-правовые институты, регулирующие управленческие отношения в конкретных отраслях и сферах: в экономической, социально-культурной, административно-политической, межотраслевых сферах.
Административное право – одна из самых сложных отраслей правовой системы России, что предопределено большим числом и разнообразием управленческих отношений.
Глубокая связь имеется между административным правом и другими отраслями.
Так, например, административное право, конкретизируя нормы конституционного права, которые определяют принципы организации государственной власти, определяет административно-правовой статус органов исполнительной власти.
Если гражданское право регулирует имущественные отношения, основанные на равенстве сторон, то административное право учитывает наличие властного субъекта в этих отношениях. Уголовное и административное право граничат при определении общественной опасности деяния, при определении границы между административным правонарушением и уголовным преступлением. В сфере государственной службы мы находим связи административного права с трудовым правом.
Административно-правовые нормы. Понятие и структура
Административно-правовая норма – устанавливаемое государством правило поведения неоднократного применения, распространяющееся на неопределенный круг лиц, обеспечиваемое принудительной силой специально созданных для этого государственных органов, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере функционирования механизма исполнительной власти или (в широком смысле) государственного управления. Административно-правовые нормы в системе права предназначены для урегулирования административно-правовых отношений в сфере государственных отношений. Цель такого регулирования заключается в обеспечении должного поведения участников общественных отношений. Благодаря административным нормам возможно эффективное воздействие на различные стороны хозяйственной, социально-культурной и политической жизни. Административно-правовые нормы обеспечивают охрану собственности, природы, общественного порядка и т.д. Структурно административно-правовая норма, как и любая другая, состоит из гипотезы, диспозиции и санкции. Гипотеза – условие действия нормы. (часто это юридические факты, например, достижение определенного возраста). При регламентации деятельности аппарата управления она может быть прямо не выражена. Предполагается что она является условием соответствия этой деятельности установленной компетенции того или иного субъекта исполнительной власти. Она может быть во вводной части нормативного акта, общей для многих норм, выражена в других нормативных актах, изложена в составе перечня других юридических фактов, содержать лишь общую характеристику условий применения нормы Диспозиция – обстоятельства ее действия, выражающие разрешения, запреты или ограничения, То есть конкретное поведение, урегулированное правовой нормой. В диспозиции административно-правовой нормы наряду с правами, обязанностями, дозволениями могут определяться структура органов, предметы ведения, рекомендации, право на применение к другой стороне административно-предупредительных, пресекательных, процессуальных мер принуждения. Санкция – термин условный, так как действие норм административного права не всегда завершается наступлением неблагоприятных последствий для объектов управления и часто регулирует позитивные процессы (при удовлетворении заявления гражданина о выделении жилья, при поощрении) Таким образом санкция – это последствие закрепленного в диспозиции действия, то есть санкция и ответственность не одно и то же. Ответственность – это применение некоторых (не всех) санкций административно-правовых норм. Санкции административно-правовых норм весьма разнообразны: административные, дисциплинарные, материальные. Они могут быть абсолютно-определенными и относительно-определенными, основными и дополнительными.
Административно-правовые нормы не всегда имеют 3 элемента – чаще всего один из них отсутствует. Поэтому эти нормы часто носят бланкетный, т. е. отсылочный характер.
Таким образом особенностями административно-правовых норм является то, что они:
– регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления.
– определяют административно-правовой статус (компетенцию, права, обязанности) субъектов управленческих отношений:
– часто не имеют конкретных санкций и носят рекомендательный характер.
– обычно императивны, что выражается в односторонности содержащихся в них юридически-обязательных волеизъявлений полномочных субъектов исполнительной власти (государственного управления)для которых не требуется согласие управляемых субъектов,
нарушение административно-правовых норм влечет ответственность перед государством.
За соответствующими субъектами исполнительной власти действующим законодательством закреплены полномочия по самостоятельному установлению правовых норм (административное нормотворчество).
Система АП - совокупность институтов, подотраслей и норм АП. Её необходимо отличать от системы административного законодательства , представляющую собой совокупность действующих законодательных и иных нормативных актов , связанных между собой и регламентирующих соответствующие отношения в сфере публичного управления.
Традиционно учеными предлагается примерно одинаковая система АП, состоящая из двух частей — общей и особенной.
В общей части АП рассматриваются основные институты АП.
Общая часть включает главные структурные элементы общего АП, например:
Понятие АП;
Вопросы предмета, метода и системы АП;
Наука АП; субъекты АП;
Административно-правовой статус гражданина, ОИВ, государственных служащих;
Компетенция органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об адм-х правонарушениях.
В общую часть АП также входят:
Институт административно-процессуальной деятельности;
Обеспечение законности в сфере реализации ИВ;
Адм-я юстиция;
Общественный контроль.
В системе общей части административного права целесообразно выделить четыре основных элемента:
1. Институты и нормы АП, регламентирующие отношения в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления, т.е. так называемое организационное АП или институты и нормы, входящие в управленческое право;
2. Правовые нормы, регламентирующие процесс управления;
3. Нормы, устанавливающие порядок судебной защиты ПСЧГ от действий и решений публичного управления;
4. Институты и нормы административно-деликтного права, которые регулируют виды, меры административного принуждения и порядок их применения.
Особенная часть включает главы о системе гос-го управления в трех важнейших сферах: управление экономической сферой, управление социально-культурной сферой, управление административно-политической сферой,
В особенной части АП рассматриваются организация гос-го управления, вопросы соотношения компетенции РФ и её субъектов в области организации гос-го управления; понятие регионального управления; межотраслевое гос-е управление и его организационные формы; соотношение гос-го управления и гос-го регулирования; воздействие проводимой в России адм-й реформы на формирование системы и структуры ФОИВ.
Часть отрасли административного права, которая состоит из норм, воздействующих на определенный вид однородных общественных отношений, называется административно-правовым институтом . Данный институт представляет собой совокупность норм, по объему и масштабу действия сравнительно меньшую, чем отрасль права.
Институты АП могут быть:
- отраслевыми (ин-т правового акта управления) и межотраслевыми (ин-т административной ответственности);
- материальными (ин-т административно-правовых форм управления) и процедурными (ин-т прохождения гос-й службы, производства по делам об адм-х прав-х);
- регулятивными (ин-т гос-й службы) и охранительными (ин-т адм-го принуждения);
- простыми (ин-т аттестации гос-х служащих) и сложными (ин-т гос-й службы, юр отв-ти (должностных лиц).
АП может быть материальным (устанавливающим основные положения, административно-правовой статус субъектов управления и АП, а также права, обязанности, запреты, ограничения, ответственность) и процессуальным (регламентирующим порядок реализации материальных норм АП).
АП подразделяется также на внешнее и внутреннее. Внешнее АП регулирует отношения (правоотношения) между управляющим гос-м (органами управления, учреждениями), с одной стороны, и гражданами, организациями — с другой (\то наиболее важная часть АП). Внутреннее АП регулирует правоотношения между гос-м, его органами и структурными подразделениями.
В настоящее время пересматривается особенная часть АП. В рамках такого пересмотра возможно построение и формирование следующих отраслей АП: строительное, служебное, информационное, транспортное право и т.д.
При появлении кодифицированного акта, регламентирующего адм-й процесс, возможно выделение адм-го процессуального права как самостоятельной отрасли российского права.
Формирование, совершенствование и развитие таких ин-в АП как гос-я служба и адм-я ответственность, приводит к появлению точек зрения, говорящих об административно-деликтном праве, а так же о служебном праве (полицейское право).