Понятие и критерии оценки эффективности деятельности органов муниципального управления. Дополнительный показатель результативности
Оценка эффективности управления в органах власти -- явление достаточно сложное, и связано это с тем, что субъект управления представляет собой совокупность «субъектов управления», каждый из которых выполняет строго определенные функции. В органах местного самоуправления в качестве элементов совокупного субъекта управления выступают: представительный орган, глава муниципального образования, глава местной администрации, контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие соответствующими полномочиями по решению вопросов местного значения.
Совокупный субъект управления -- это не простая сумма действий каждого из вышеназванных элементов, а их интегральная сумма; лишь в совокупности они представляют собой полноценный субъект управления. Однако совокупный субъект управления муниципальным образованием, одной из основных задач которого является выработка и принятие решений и организация их исполнения, несет в себе множество специфических черт.
Например, разработка решений, как правило, осуществляется органами управления (в качестве органов управления выступают отделы, комитеты, управления, департаменты и т.п.). Аналогично претворение принятых субъектом управления решений осуществляется также органами управления. Субъект управления делегирует определенные свои функции органам управления. Причем следовало бы отметить, что влияние субъекта управления на объект управления носит скорее опосредованный, косвенный характер, нежели прямой, как это бывает в производственных коллективах.
Объект управления -- понятие более сложное, чем это кажется на первый взгляд, поскольку отдельные его элементы носят «плавающий характер». Личность может выступать в качестве объекта управления прямого действия и в качестве опосредованного объекта. Например, когда принимается решение об опеке, попечительстве, адресной помощи за счет средств местного бюджета и т.п., личность выступает в качестве объекта управления. Когда, используя муниципальную собственность, формируются соответствующие условия, которые обеспечивают самодостаточность личности, домашнего хозяйства посредством развития, реализации их потенциала, последние выступают в качестве опосредованного объекта управления. Точнее говоря, в первом случае применяются методы управления прямого действия, во втором косвенного, опосредованного. Объектом управления в данном случае выступает муниципальное имущество, обязательства, установленные законом права, которые в совокупности формируют комфортную среду обитания и т.п.
В качестве элемента совокупного субъекта управления выступает один из элементов «структуры органов местного самоуправления», обладающий, в соответствии с уставом муниципального образования, правом принимать муниципальные правовые акты, влиять на их исполнение путем определения целей, задач, норм и правил поведения объектов управления, измерителей результатов деятельности, проведения изменений в соответствии с изменяющимися общественными отношениями, новыми экономическими условиями, действующим законодательством.
Субъект управления в качестве инструмента реализации своих решений использует орган управления. В качестве органа управления выступает специально выделенное структурное подразделение администрации муниципального образования, наделенное определенными полномочиями, ответственностью и целевой направленностью деятельности, осуществляющее трансформацию воздействий, решений субъекта управления в действия объектов управления, контролирующее и обеспечивающее исполнение решений, оперативную деятельность исполнительных органов объектов управления. Гричук А. Г. К вопросу об эффективности муниципального управления. Чиновник 2006. №3 (31) С.-56-57
Следовательно, необходимо различать эффективность «элементов субъекта управления», каждого из органов управления и общую эффективность управления как некую интегральную сумму эффективностей совокупного субъекта управления и совокупного органа управления. Каждая из которых, в свою очередь, разлагается на внутреннюю и внешнюю эффективность.
Внутренняя эффективность -- эффективность работы органов местного самоуправления, которая заключается в эффективности выработки, принятия, организации исполнения решений, обеспечивающих наращивание, развитие и рациональное использование потенциала личности, домашнего хозяйства, малого бизнеса, их самодостаточность. Оценить данную эффективность можно при помощи двух групп расчетов.
Первая -- общая, характерная для многих организаций. К основным коэффициентам относятся: оценка оперативности работы аппарата управления; рациональности управленческой документации; соответствия структуры и численности аппарата управления нормативным требованиям по выполняемым функциям; обеспеченности и соответственно использования современных информационных технологий, оргтехники; управляемости; качества выполнения управленческих функций и некоторые другие. Общий показатель состояния уровня организации управления устанавливается с учетом всех указанных показателей и определяется как средневзвешенная величина.
Вторая -- конкретная, характерная только для конкретной организации в конкретных условиях внешней среды, поскольку именно она (внешняя среда) диктует требования к правилам и процедурам, коммуникациям и отношениям, взаимосвязи между подразделениями администрации и внутри них, процессам или действиям, упорядочению, согласованности, целевой направленности деятельности, полномочиям, ответственности.
Внешняя эффективность или второй аспект -- эффективность, т.е. степень соответствия целей и результатов деятельности органов власти потребностям и интересам населения, уровень удовлетворенности запросов населения в услугах данного рода. Гричук А. Г. К вопросу об эффективности муниципального управления. Чиновник 2006. №3 (31) С. 57
Ниже приведена матрица взаимосвязи ключевых категорий внутренней и внешней эффективности (Табл. 1).
Таблица 1
Критерий |
Критерий внутренней среды |
Критерий внешней среды |
Цели управления - общественные запросы |
Цели практически осуществляемые органом власти |
Цели, объективно детерминированные общественными запросами, потребностями личности, домашнего хозяйства, бизнеса и т.п. |
Цели управления - полученные результаты |
Цели, реализованные в управленческих процессах |
Результаты, полученные при объективизации (превращение целей в социальную практику) муниципального управления, решений и действий его управленческих компонентов |
Результаты управления - общественные потребности и интересы |
Объективные результаты управления |
Общественные потребности и интересы |
Издержки муниципального управления - результаты |
Общественные издержки ушедшие на муниципальное управление |
Объективные результаты, полученные вследствие муниципального управления |
Потенциал управления - степень его использования |
Возможности заложенные в его управленческом потенциале |
Степень использования возможностей этого потенциала |
В целом, проблема эффективности государственной власти и управления уже многие годы остается в центре внимания теории и практики. Разработан обширный инструментарий, обусловленный как потребностями сравнительно-международной оценки деятельности правительств, так и необходимостью адекватной оценки национально-государственных и местных администраций. Старостин А.М. Модели эффективности государственного управления в контексте современных социально-политических процессов//Государственное и муниципальное управление: ученые запискмСКАГС, 2008, № 2 С.34
В общем виде эффективность можно определить как соотношение достигнутых результатов и затраченных на это ресурсов. Соответственно, чтобы оценить эффективность, необходимо по заранее выбранным критериям и показателям оценить результаты (например, в частном секторе экономики - прибыль), затем - затраченные на это ресурсы, а затем соотнести их. Акульчев А.Д., Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Старостин А.М. Эффективность государственной власти: модели, критерии, факторы // Вести. Моск. ун-та. Сер. 12. Политич. науки. 2004. №1. С.98
В научной литературе эффективность управленческой деятельности принято классифицировать по специфике достигаемых в процессе этой деятельности результатов на два вида - экономическая эффективность и техническая (управленческая, организационная, функциональная) эффективность. В отечественной практике при оценке эффективности власти все еще доминируют критерии, основанные на показателях потребительской динамики. Это просматривается и во многих посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, и документах Правительства и Думы. Превалирует такой подход и в системе введенных сравнительно недавно критериев оценки эффективности деятельности губернаторов. Вместе с тем, в современных условиях данная методика уже малоперспективна и не может претендовать на универсализм. Андреева К.А. Эффективность управления российским государством: грани возможного // Чиновник,
2007, № 1 С. 25-26
Управление должно анализироваться и оцениваться по социальным эффектам, в этом его отличие от предпринимательства, менеджмента, всего частного и группового. Под показателем результативности в самом широком смысле понимают описательный или количественный индикатор, характеризующий результат деятельности или успешность движения к достижению поставленной цели.
Показатели эффективности определяют количественную меру соответствия полученного результата желаемому (требуемому). Показатель эффективности - это всегда число (иногда соотношение), выражаемое в баллах, процентах, рублях, чел/час, временных параметрах, вероятностных характеристиках и др. Если показатель можно выразить одним значением, он будет скалярным.
Однако на практике определить эффективность деятельности человека или тем более коллектива одним значением сложно. Поэтому чаще используется векторный показатель, объединяющий в себе несколько частных скалярных показателей. Аршакян Д. Эффективность государственного управления // Проблемы теории и практики управления. -2000. - №8ю С. 45
Критерии эффективности представляют собой признаки, грани, стороны, проявления исследуемых процессов (отношений), посредством анализа которых можно определять их уровень и качество, а также соответствие потребностям и интересам общества. Показатели характеризуют меру, количественные характеристики соответствующих признаков, граней и т.д. Если определение показателей эффективности - это получение определенных «данных», то оценка показателей с использованием критериев эффективности - это получение необходимой «информации».
Критерии эффективности определяют соотношение показателей.
Сложнее определить критерии при оценке векторных показателей. В этом случае используется метод установления «весовых значений» частных показателей, когда каждому из них присваивается определенный коэффициент (например, от 0 до 1), или лексикографический метод, суть которого заключается в первоначальном выделении множества альтернатив с лучшей оценкой по наиболее важному частному показателю. Если такая альтернатива единственная, то она считается наилучшей, если их несколько, то из их подмножества выделяются те, которые имеют лучшую оценку по второму показателю, и т.д. Особую важность приобретает выбор ключевого показателя.
Показатели эффективности помогают определить реалистичные цели и «узкие места» при их достижении, оценить целесообразность принятого решения и выбрать рациональное решение из нескольких альтернатив.
Основными целями использования показателей эффективности в практике работы государственных органов являются 1:
* Объективная и точная оценка деятельности государственных органов и государственных служащих.
Совершенствование системы оплаты труда (в зависимости от эффективности деятельности).
Уточнение положений о государственных органах и их структурных подразделениях.
Уточнение должностных регламентов, служебных контрактов.
* Совершенствование распределения состава государственных служащих (штатного расписания государственного органа).
Получение информации об оборудовании рабочих мест.
Повышение достоверности информации о деятельности государственного органа (структурного подразделения).
Совершенствование организационной структуры государственного органа.
Показатели эффективности и результативности разделяются на обобщенные и специфические, которые, в свою очередь, определяют деятельность государственных органов и государственных служащих.
Показатели деятельности государственных органов отражают конечные результаты за определенный период, показатели принятия и исполнения решений - непосредственный результат, а показатели правового, организационного и документационного обеспечения определенный процесс. Государственная служба россии. Уч. Пособие. - М:, Проспект, 2007 С.136
Эффективность какого-либо объекта или системы проявляется в ходе определенной их деятельности. Основными требованиями к показателям эффективности являются: Жильцов В.И. Эффективность в системе государственной гражданской службыУ/Государственная служба, 2008, №4. С.35
соответствие поставленным целям,
специфичность (измерение результатов деятельности конкретного государственного органа, конкретного сотрудника);
Измеряемость (наличие определенной шкалы оценки);
сравнимость (возможность сравнивать с предыдущими или схожими показателями); достижимость (нахождение в сфере влияния);
релевантность (соответствие между желаемыми и достигнутыми результатами);
Экономичность оценки (определение показателей не должно требовать значительных финансовых и временных затрат);
определенность во времени (возможность оценки в обозримом будущем);
проверяемость (показатели должны основываться на документальных данных).
Утверждение обобщенных показателей эффективности и результативности соответствующим должностным лицом определяется конкретной подчиненностью государственных органов. Эти показатели должны учитываться при оценке государственных органов, государственных служащих и непосредственно определять принимаемые решения, в том числе в кадровой политике.
Специфические показатели эффективности и результативности также могут использоваться для оценки государственных органов и государственных служащих. Такие показатели устанавливаются индивидуально для отдельных гражданских служащих. Они связаны со спецификой деятельности государственных органов, отражают степень выполнения отдельных функций и характеризуют непосредственный или итоговый результат. Вагина Л.В. Актуальные проблемы реформирования государственной службы Российской Федерации: Учебное пособие, - М.: РАГС,2006. С. 105
Обоснование и выбор специфических показателей эффективности, установка приоритетов, ранжирование могут осуществляться различными субъектами управления и различными способами:
- * нормативными правовыми актами вышестоящего государственного органа (руководителя);
- * волевым решением соответствующего руководителя (лица, принимающего решение);
методом экспертной оценки с последующим утверждением руководителем;
внешним аудитом;
* данными социологического опроса потребителей. Состоятельность и полноту какой-либо логической системы можно установить, только погружая ее в систему более высокого уровня, то есть эффективность системы в рамках самой системы определить невозможно. Установить объективные показатели оценки государственного органа, структурного подразделения или государственного служащего может только общество, орган государственного управления или должностное лицо более высокого уровня.
Важно установить ряд этапов, определяющих последовательность проведения данных мероприятий. Алгоритм разработки показателей и критериев эффективности можно выразить следующим образом:. Клиш Н. Показатели результативности на государственной службе.// Государственная служба, 2007, № 3. С. 55
- 1. Определение (уточнение) основных направлений деятельности:
- * государственных органов и структурных подразделений (в соответствующих Положениях);
- * государственных служащих (в должностных регламентах);
- 2. Определение количественных показателей по основным направлениям.
Классификация (ранжирование) показателей эффективности.
Установление критериев эффективности.
Уточнение (корректировка) положений о государственном органе, структурных подразделениях и должностных регламентов.
Внедрение показателей и критериев эффективности в практику деятельности государственных органов (структурных подразделений).
Оценка деятельности государственных органов и структурных подразделений.
Проведение аттестаций, конкурсов, квалификационных экзаменов.
Применение показателей, критериев эффективности должно обеспечивать возможность получения максимально точных, объективных, достоверных, подлежащих проверке результатов и содействовать росту эффективности и результативности государственной службы на всех уровнях.
Социальная эффективность органа муниципального управления может измеряться лишь при помощи определенных критериев и показателей. В числе универсальных может использоваться методика, основанная на оценках показателей человеческого развития.
Индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП) рассчитывается на основе трех показателей:
долголетия, измеряемого как ожидаемая продолжительность жизни при рождении;
достигнутого уровня образования, измеряемого как комбинация показателя грамотности взрослого населения и доли граждан в возрасте до 24 лет, обучающихся в начальной, средней и высшей школе;
3) уровня жизни, измеряемого на базе доли реального ВВП, приходящегося на душу населения.
Применение ИРЧП к оценке не только развития страны в целом, но и ее регионов позволяет выполнить их ранжирование по эффективности управления. Критерии оценки эффективности государственной власти и управления ориентируются на комплексные и многофакторные подходы. Здесь обращает на себя внимание методика предельно-критических показателей развития (ПКПР), разработанная под руководством академика Г.В.Осипова.
Анализируя отмеченные показатели и сопоставляя данную методику оценки с показателями ИРЧП, можно выявить своеобразный «коридор эффективности». Его границы «снизу» образуют показатели ПКПР, а границы «сверху» - показатели ИРЧП, присущие группе наиболее развитых государств. Ориентация на «коридор эффективности» в достаточной мере позволяет учитывать требования «устойчивого развития» Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. - М:, 2004, С.205..
Система показателей результативности на разных уровнях не должна быть противоречивой, более того, правильно поставленная цель в виде показателей эффективности на низшем уровне иерархии должна способствовать улучшению показателей на верхнем уровне. В силу того, что построение показателей идет «сверху - вниз», т.е. от целей и задач органа власти, показатели на нижних уровнях должны способствовать достижению данных целей.
Таким образом, необходимость приближения местного самоуправления к населению и обеспечения эффективности деятельности муниципальных образований в решении вопросов местного значения требует создания и внедрения показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Муниципальное управление: Учебное пособие для вузов / А.Г. Гладышев, В.Н. Иванов, Е. С. Савченко и др.С. 58
Многосубъектность управления на муниципальном уровне, его нацеленность на удовлетворение конкретных потребностей многих людей с многообразием их ожиданий, интересов, ценностей делают муниципальное управление одним из самых сложных видов социального управления.
Эффективность социального управления вообще и государственного и муниципального управления в частности является весьма сложной и малоизученной проблемой. Оценка эффективности социального управления имеет важное значение для его совершенствования. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход/ учебник. - 3-еид., перераб. и доп. - М.: ИКЦ «Март»; Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ», 2007. С.86
Эффективность муниципального управления - сложное многогранное понятие. Измерить ее можно только с помощью нескольких методических подходов и системы различных показателей. В каждом конкретном случае необходимо обосновать и разработать такую систему критериев и показателей, которая соответствовала бы объекту управления.
О СИСТЕМЕ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Булявичус Евгений Владимирович 1 , Уразметов Руслан Уралович 1
1 Академия Государственной противопожарной службы МЧС России, слушатель факультета руководящих кадров
Аннотация
Данная статья посвящена рассмотрению существующей в Российской Федерации системы оценки эффективности деятельности органов государственной власти в сравнении с аналогичными системами в США и Евросоюзе. Проведенное исследование позволяет утверждать, что в России данная система имеет ряд существенных недостатков и не удовлетворяет современным требованиям.
ABOUT SYSTEM OF AN ASSESSMENT OF EFFECTIVENESS OF ACTIVITY OF THE PUBLIC AND MUNICIPAL ADMINISTRATION
Bulyavichus Evgeny Vladimirovich 1 , Urazmetov Ruslan Uralovich 1
1 State Fire Academy of EMERCOM of Russia, students of the Faculty of leading cadres
Abstract
This article is devoted to consideration of the system of an assessment of efficiency of activity of public authorities existing in the Russian Federation in comparison with similar systems in the USA and the European Union. The conducted research allows to claim that in Russia this system has a number of essential shortcomings and does not meet modern requirements.
Библиографическая ссылка на статью:
Булявичус Е.В., Уразметов Р.У. О системе оценки эффективности деятельности государственного и муниципального управления // Политика, государство и право. 2015. № 11 [Электронный ресурс]..02.2019).
Работа государственных органов власти Российской Федерации ежедневно находится под пристальным вниманием и постоянно подвергается критике со стороны граждан, общественности и государства в целом. Поэтому требования к государственному и муниципальному управлению становятся все жестче, а оценка и улучшение государственного управления направлены на максимальное удовлетворение интересов граждан.
Сегодня во всем мире активно разрабатываются и внедряются всевозможные механизмы оценки эффективности деятельности государственного и муниципального управления.
В странах с развитой экономикой система оценки эффективности работы персонала успешно внедрена в структуру государственного управления: разработаны критерии эффективности работы служб, чиновников, регулярно оценивается их деятельность. Заметные результаты в этой сфере достигнуты в США, где постоянно изучаются вопросы совершенствования государственного управления. Еще в двадцатых годах прошлого столетия Национальный комитет муниципальных стандартов США разработал способы оценки эффективности работы государственных служб. В этой же стране в конце тридцатых годов было проведено всеобъемлющее исследование с целью разработки критериев оценки органов местного самоуправления. По результатам исследования был разработан справочник по эффективному государственному управлению .
В европейской практике существует тенденция к заимствованию моделей и методов оценки эффективности из бизнеса. В настоящее время во многих европейских странах используется так называемая «Общая схема оценки» (CAF- Common Assessment Framework) которая представляет собой систему оценки эффективности и улучшения качества деятельности организации сферы государственного и муниципального управления.
В России оценка эффективности работы органов государственного управления осуществляется совсем недавно и не на всех уровнях государственного управления. Работа по внедрению системы оценки качества и продуктивности государственных служб началась с региональных органов власти и органов местного самоуправления. В настоящее время принята единая модель оценки органов государственной и муниципальной власти, которая закреплена указами Президента Российской Федерации – указ «Об оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» и указ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».
Но как уже не раз обсуждалось, существующая методика имеет ряд существенных недостатков – не учитывается анализ имеющихся и затрачиваемых ресурсов, соотнесение потенциала и возложенных функций. Показатели оценки слишком широки и не позволяют объективно оценить деятельность органов государственного управления.
При существующем положении местные органы власти имеют возможность «отрегулировать» отдельные показатели под свои интересы, тем более те, которые в их ведении не находятся. Это обусловлено, прежде всего, тем, что чиновники очень настороженно относятся к каким либо оценкам их деятельности, опасаясь нередко применяемых в отечественной практике соответствующих «оргвыводов». Таким образом, имеющуюся методику оценки деятельности органов местного самоуправления, исполнительной власти субъектов Российской федерации можно сравнить с самопиаром.
В области оценки эффективности существует и другая проблема. На сегодняшний день утвержденные на федеральном уровне перечни показателей ориентированы только на органы исполнительной власти субъектов и органы местного самоуправления. Система оценки федеральных органов власти (министерств, комитетов и др.) отсутствует. Сложность в оценке деятельности этих органов власти проявляется в том, что отдельные учреждения не производят материальной продукции, или хотя бы услуг, по которым можно оценить степень удовлетворенности потребителя, или иного результата, который можно зафиксировать, измерить, пощупать руками или хотя бы увидеть глазом. В этом проявляется и сложный и пока незавершенный характер механизма оценки эффективности.
Применяемая в европейской практике модель CAF подразумевает собой комплексное обследование деятельности организации на основе диагностической самооценки. Применение модели CAF позволяет на государственном уровне решать следующие задачи:
Повышение эффективности и прозрачности деятельности органов исполнительной власти различных уровней;
Внедрение в практику государственного и муниципального управления принципов менеджмента качества, таких как ориентация на потребителя, процессный подход, принятие решение на основе фактов;
Создание инфраструктуры для бенчмаркинга, обмена опытом и изучения лучшей зарубежной и национальной практики управления в исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления. Сегодня более 1800 европейских организаций являются зарегистрированными пользователями модели CAF. Согласно опросам, 9 из 10 пользователей начинают деятельность по совершенствованию именно в результате самооценки по критериям .
Безусловно, анализ и самооценка деятельности органов государственного и муниципального управления, является необходимым и обязательным элементом развития органов власти всех уровней, но, по нашему мнению, российская государственность еще не готова к применению данного метода. Повсеместное «приказное» применение «Общей схемы оценки» не даст должного эффекта. Руководители, желая приукрасить достигнутые результаты и сохранить занимаемые посты, вполне предсказуемо будут «регулировать» получаемые результаты самооценки, выполненной своими подчиненными.
Так каким же образом оценивать деятельность органов государственного управления современной России?
Полагаем, что критерии и методы оценки деятельности государственных и муниципальных органов должны удовлетворять следующим требованиям:
Во-первых, функции по оценке эффективности деятельности государственных и муниципальных органов должны быть возложены на специально созданный орган, не зависимый от оцениваемых органов власти, подконтрольный непосредственно первым лицам государства, способный объективно оценивать и при необходимости регулировать деятельность органов власти, вплоть до процедур назначения должностных лиц на ключевые должности государственной службы или внесения предложений по изменению действующего законодательства.
Во-вторых, множество критериев оценки необходимо разбить на группы. В основную группу включить критерии, применимые ко всем органам власти, в дополнительную группу – критерии, отражающие специфику выполняемых функций и полномочий государственных органов. Перечень показателей оценки должен отражать те задачи, которые поставлены перед органами власти, не выходить за рамки их компетенции.
В третьих, и это самое основное, значение оценки эффективности деятельности органов государственной власти должно состоять не в возможности анализа работы конкретных должностных лиц. Безусловно, эту задачу механизм оценки эффективности также должен выполнять, но она должна быть, скорее, сопутствующей. Оценка эффективности деятельности органов власти призвана служить более глубокой стратегической цели. Ее результаты отражают эффективность действия законодательства, проявляющуюся не на бумаге, а в конкретных делах.
Показатели эффективности должны служить индикаторами качества и доступности услуг, оказываемых органами власти населению. Таким образом, результаты оценки эффективности деятельности органов государственной власти должны в первую очередь побуждать региональные и федеральные власти не поощрять или наказывать отдельных руководителей, а принимать меры, в том числе и в области правового регулирования, направленные на обеспечение качества жизни всех граждан посредством эффективной работы всей системы органов государственного управления.
Библиографический список
- Дамиров Д.Я. Критерии эффективности государственного управления // URL: http://www.lex-pravo.ru/ru-2740.html .
- Маслов Д.В. Модель CAF для улучшения качества публичного менеджмента// Государственная служба. 2009. № 6. С. 67-69.
Оценка результатов деятельности па основе сбалансированной системы показателей стала мощным инструментом коллективного анализа в процессе реализации стратегических целей. Сбалансированная система показателей позволяет анализировать основные стратегические проблемы в нескольких ключевых аспектах: финансовая деятельность; отношения с потребителями; организация внутренних административных процессов; обучение и развитие государственных служащих.
Оценка результатов деятельности на основе сбалансированной системы показателей имеет множество преимуществ:
- 1) процессы планирования, контроля и доведения до сведения служащих стратегических целей и этапов их реализации становятся боле прозрачными; наличие как опережающих показателей, характеризующих факторы успеха в будущем, так и показателей за прошедшее время позволяет проводить ретроспективный анализ;
- 2) повышаются возможности идентификации и концентрации усилий на отношениях с потребителями услуг и клиентами благодаря наличию показателей удовлетворенности потребителей, качественных показателей;
- 3) создаются дополнительные возможности для достижения эффективности внутренних административных процессов и определения условий совершенствования организационной структуры и внутренних процессов, профессионального развития государственных служащих;
- 4) наличие логичных и взаимосвязанных критериев позволяет дифференцировать оплату труда служащих.
Главное преимущество сбалансированной системы показателей заключается в том, что она позволяет увидеть отчетливо выраженную причинно-следственную стратегическую взаимосвязь между всеми ключевыми аспектами деятельности органов власти. При разработке показателей результативности и эффективности деятельности важны соблюдение взаимосвязи системы планирования, оценки, оплаты труда и ориентация служащих на достижение плановых показателей.
Система показателей эффективности и результативности деятельности органов власти должна включать следующие группы.
Показатели непосредственного результата . В отчетах о деятельности органов власти и структурных подразделениях уже содержится перечень определенных результатов. Содержание результатов административной деятельности определяется как вопросами компетенции, так и характером тех функций, которые ими выполняются.
В таком случае показателем непосредственного результата для него выступают количество услуг в широком смысле, управленческие решения в виде правовых актов, программ. Показателем непосредственного результата могут стать число стандартизированных услуг, отклонение от заданных стандартов, число получателей стандартизированных услуг.
Показатели конечного эффекта. Показатели эффекта характеризуют изменения в объекте управления, характер воздействия деятельности на целевую группу позволяет указать на конечный эффект от деятельности исполнительного органа.
Конечным эффектом для органа выступает изменение (или отсутствие изменения) в состоянии, функционировании объекта управления, целевых групп, как правило, связанное с достижением целей деятельности органа власти. В качестве показателей, которые могут свидетельствовать о достижении конечного социального эффекта, выступают показатели удовлетворенности потребителя от оказанной услуги или от деятельности исполнительного органа.
Показатели непосредственных процессов связаны с характером функционирования, административными процессами, требованиями к ним. Показатель может формулироваться в виде доли операций или процедур, соответствующих стандартам или требованиям, предъявляемым к работе. Фактически эти показатели нельзя полностью отнести к показателям результата, хотя они и неразрывно связаны; качество административных процессов лишь в некоторой степени определяет достижение результата. В качестве показателей непосредственных процессов могут быть выделены, например, доля подготовленных документов, выполненных в срок и без нарушений, доля операций, проведенных в соответствии с регламентом (правильно и вовремя).
Показатели должны соответствовать следующим требованиям:
- 1) соотнесенность - показатели должны непосредственно относиться к сформулированным целям и задачам деятельности органа власти;
- 2) четкость и однозначность , простота в понимании и использовании - с целью обеспечить возможность сбора и сравнения данных показатель должен быть четко определен. Из определения показателя должно быть понятно, свидетельствует ли увеличение его значения об улучшении или, напротив, об ухудшении положения с предоставлением данной услуги;
- 3) сравнимость - в идеальном случае показатели должны обеспечивать сопоставимость во времени и позволять проводить сравнение между органами власти;
- 4) проверяемость - показатели должны быть сформулированы таким образом, чтобы их значения (собранные и расчетные данные) могли быть проверены. По возможности к ним должно прилагаться описание использованных при расчетах статистических методов и построения выборки;
- 5) статистическая надежность - показатели должны основываться на надежных системах сбора данных. У лиц, пользующихся ими в управленческих целях, должна быть возможность проверки точности данных и надежности используемых расчетных методов;
- 6) экономическая целесообразность - очень важно соблюдать разумное соотношение между затратами на сбор данных и полезностью этих данных.
Там, где это возможно, показатели должны основываться на уже существующих данных и быть привязаны к уже ведущейся работе но сбору данных;
- 7) чувствительность - показатели должны быстро реагировать на изменения. Показатель, диапазон изменения которого слишком мал, может иметь лишь очень ограниченное применение;
- 8) отсутствие внутренних «антистимулов» - при разработке показателей необходимо принимать во внимание, какого рода поведение они будут поощрять. Необходимо избегать таких показателей, которые могут привести к формированию контрпродуктивного поведения служащих;
- 9) гибкость в отношении инноваций - система раз определенных показателей не должна препятствовать инновационной деятельности или внедрению альтернативных методов, систем или процессов в целях повышения качества и количества услуг;
- 10) быстрота обновления - показатель должен быть основан на данных, которые можно получить за время, достаточно разумное с учетом принимаемых на основе данного показателя решений, иначе существует опасность того, что решения будут приниматься на основе устаревших или утративших актуальность данных.
Внедряя систему управления по результатам, важно учитывать риски и ограничения. Необходима сложная предварительная оценка по определению показателей эффективности, так как установление ненадежной, необъективной и несбалансированной системы показателей может повлечь еще более серьезные последствия, чем вообще отсутствие системы оценки.
Применение системы оценки эффективности повышает прозрачность. Прозрачность сама по себе является весьма ценным качеством. Нередко по причине ее отсутствия и закрытости деятельности органов власти развивается бюрократизм, внимание уделяется непродуктивным процессам, методическим рекомендациям, структурированию. В результате бывает не совсем ясно, какое отношение к основному процессу имеют некоторые виды деятельности органа власти и в чем состоит цель его существования. В этом случае определение показателей эффективности и результативности деятельности и выполнение поставленных задач могут вести к повышению прозрачности и служить дополнительным стимулом для введения инноваций. Внедрение процедуры оценки эффективности может существенно улучшить качество внутренней политики и системы принятия решений в органах власти.
Система оценка эффективности деятельности связана с системой оценки персонала и управлением человеческими ресурсами в органах власти. Используя систему оценки эффективности для «самообучения», управления компетенциями, орган власти делает еще один шаг в сторону организационного развития. При разработке и внедрении элементов управления по результатам необходим интегрированный подход, важным представляется и анализ роли контекстов, взаимосвязей, отдаленных и вариативных последствий применения инновационных технологий, что способствует более эффективному использованию в управленческой практике инструментов управления по результатам.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" постановляю:
1. Утвердить прилагаемый перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
2. Высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации ежегодно, до 1 октября года, следующего за отчетным, представлять в Правительство Российской Федерации доклады о фактически достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их планируемых значениях на 3-летний период.
3. Особенности проведения оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти Республики Крым и г. Севастополя в 2018 году определяются Правительством Российской Федерации.
4. Правительству Российской Федерации:
а) утвердить:
до 1 июля 2018 г. - методики расчета показателей, названных в и перечня, утвержденного настоящим Указом;
до 1 декабря 2018 г. - методики расчета показателей, названных в , , , , и перечня, утвержденного настоящим Указом;
б) утвердить в 3-месячный срок:
методику оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по повышению уровня социально-экономического развития;
методику оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по достижению высоких темпов наращивания экономического (налогового) потенциала территорий;
правила предоставления субъектам Российской Федерации грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по достижению высоких темпов наращивания экономического (налогового) потенциала территорий;
в) представлять Президенту Российской Федерации ежегодно, до 1 ноября, доклад об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам отчетного года с учетом динамики показателей за 3-летний период, предшествующий отчетному периоду;
г) представить до 1 марта 2018 г. проект указа Президента Российской Федерации об оценке эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности;
д) привести свои акты в соответствие с настоящим Указом.
5. Признать утратившими силу:
Указ Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, № 35, ст. 4774);
Указ Президента Российской Федерации от 10 сентября 2012 г. № 1276 "Об оценке эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, № 38, ст. 5068);
пункт 6 Указа Президента Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. № 1688 "О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, № 53, ст. 7860);
Указ Президента Российской Федерации от 7 апреля 2014 г. № 214 "О внесении изменений в перечень направлений для оценки эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 10 сентября 2012 г. № 1276" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2014, № 15, ст. 1727);
Указ Президента Российской Федерации от 2 мая 2014 г. № 294 "О внесении изменений в перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2014, № 18, ст. 2134);
Указ Президента Российской Федерации от 4 ноября 2014 г. № 705 "О внесении изменения в перечень направлений для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 10 сентября 2012 г. № 1276" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2014, № 45, ст. 6209);
Указ Президента Российской Федерации от 16 января 2015 г. № 15 "О внесении изменения в Указ Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2015, № 3, ст. 569).
6. Настоящий Указ вступает в силу со дня его подписания.
Президент Российской Федерации | В. Путин |
Москва, Кремль
Перечень
показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
1. Ожидаемая продолжительность жизни при рождении.
2. Динамика реальной среднемесячной начисленной заработной платы.
3. Отношение среднедушевых денежных доходов населения за вычетом сумм обязательных платежей и оплаты услуг жилищно-коммунального хозяйства к стоимости фиксированного набора основных потребительских товаров и услуг.
4. Доля населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума, установленной в субъекте Российской Федерации.
5. Коэффициент доступности жилья (количество лет, необходимых семье, состоящей из трех человек, для приобретения стандартной квартиры общей площадью 54 кв. метра с учетом среднего годового совокупного денежного дохода семьи).
6. Коэффициент миграционного прироста (на 10 тыс. человек).
7. Суммарный коэффициент рождаемости.
8. Уровень преступности.
9. Качество и доступность услуг жилищно-коммунального хозяйства (количество дней с нарушением снабжения водой, тепловой и электрической энергией в среднем на одного жителя; отношение среднедушевых расходов населения на оплату услуг жилищно-коммунального хозяйства к стоимости фиксированного набора основных потребительских товаров и услуг; доля утилизированных твердых коммунальных отходов в общем объеме твердых коммунальных отходов; доля нормативно очищенных сточных вод в общем объеме сточных вод).
10. Динамика валового регионального продукта на душу населения.
11. Объем инвестиций в основной капитал (кроме бюджетных средств федерального бюджета, инвестиций в добывающие отрасли) на душу населения.
12. Интегральный индекс субъекта Российской Федерации в национальном рейтинге состояния инвестиционного климата в субъектах Российской Федерации.
13. Отношение среднесписочной численности работников малых и средних предприятий к численности населения.
14. Плотность сети автомобильных дорог общего пользования (кроме дорог федерального значения), отвечающих нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям.
15. Объем налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (за вычетом: транспортного налога; налога на добычу полезных ископаемых; акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимых на территории Российской Федерации; налога на прибыль и прочих платежей при выполнении соглашений о разделе продукции, в том числе платежей за пользование недрами, регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (роялти); разовых поступлений) на душу населения, скорректированный на индекс бюджетных расходов.
16. Отношение объема государственного долга субъекта Российской Федерации по состоянию на 1 января года, следующего за отчетным, к общему годовому объему доходов (без учета безвозмездных поступлений) бюджета субъекта Российской Федерации.
17. Доля просроченной кредиторской задолженности в расходах консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.
18. Уровень безработицы (по методологии Международной организации труда).
19. Оценка населением условий для самореализации, в том числе для самореализации детей.
20. Оценка удовлетворенности населения услугами в сферах образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания.
Обзор документа
Утвержден новый перечень показателей для оценки эффективности деятельности региональных органов исполнительной власти.
Высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов госвласти) регионов должны ежегодно отчитываться перед Правительством РФ о фактически достигнутых и планируемых значениях показателей на 3-летний период. Сводный доклад представляется Президенту РФ.
Особенности проведения оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти Крыма и Севастополя в 2018 г. определит Правительство РФ.
В перечень вошли 24 показателя. Установлены особенности применения некоторых из них.
Так, оценка населением деятельности региональных органов учитывается до 1 августа 2018 г. Далее будут анализировать, как население оценивает условия для самореализации, эффективность деятельности федеральных властей, удовлетворено ли население услугами в сферах образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания. Будут учитывать долю жителей региона, столкнувшихся с проявлениями коррупции.
До 1 января 2019 г. будут оценивать динамику реальной среднемесячной начисленной зарплаты. Затем будут учитывать отношение среднедушевых денежных доходов населения (за вычетом обязательных платежей и оплаты коммунальных услуг) к стоимости фиксированного набора основных потребительских товаров и услуг; коэффициент доступности жилья; качество и доступность услуг ЖКХ; объем инвестиций в основной капитал на душу населения; плотность сети автодорог общего пользования, отвечающих нормативным требованиям; результаты независимой оценки качества оказания услуг организациями социальной сферы.
Прежние акты по указанным вопросам утратили силу.
Указ вступает в силу со дня его подписания.