Курсовая работа: Правовые основы местного самоуправления. Нормативные правовые основы местного самоуправления Законодательные основы местного самоуправления в рф
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, однако их существование признаётся и гарантируется (ст. 12). Конституция и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в развитии правовой системы местного самоуправления определяются тем, что они разграничивают полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, устанавливают общие принципы организации муниципальной власти, и вместе с тем, закрепляют государственные гарантии осуществления местного самоуправления. Данный федеральный закон закрепил перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления. К полномочиям органов государственной власти РФ Федеральный закон относит установление и обеспечение федеральных гарантий местного самоуправления.
Правовую основу местного самоуправления составляют:
1. Европейская хартия о местном самоуправлении;
2. Конституция РФ;
3. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;
4. Другие федеральные законы;
5. Конституции, уставы субъектов РФ;
6. Законы субъектов РФ;
7. Уставы муниципальных образований;
8. Другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.
В развитии правовой основы выделяют периоды:
1. С 1990-1992 гг. по октябрь-декабрь 1993 г.-переход к новым принципам организации местной власти: Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»; местное самоуправление формировалось на основе сложившейся структуры местной советской власти, сохраняя при этом главенствующую роль местного Совета в системе местного самоуправления, двойное подчинение местных органов управления, право вышестоящих Советов отменять противоречащие законодательству решения местных Советов; местное самоуправление осуществлялось в границах административно-территориальных единиц; введены в понятие местного самоуправления такие категории, как собственная ответственность населения, муниципальная собственность; акты местной администрации могли быть отменены Советом, вышестоящим исполнительно-распорядительным; 31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор, который отнёс установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению РФ и её субъектов;
2. С октября-декабря 1993 г. по сентябрь 1995г.-приняты указы Президента РФ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ», «О гарантиях местного самоуправления»; деятельность местных Советов была прекращена, их функции были возложены на местную администрацию; решения органов местного самоуправления могли быть отменены лишь в судебном порядке;
3. С 1 сентября 1995 г.-вступил в силу Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (новая редакция-с 6 октября 2003 г.); он сохранил действие отдельных статей Закона РФ «О местном самоуправлении в РФ» (регулирование полномочий местной администрации, вопросы территориального общественного самоуправления).
Гарантии местного самоуправления в РФ-система условий и средств, обеспечивающих осуществление местного самоуправления и реализацию права граждан РФ на местное самоуправление.
Гарантии местного самоуправления делятся на:
1. Общие (они не всегда закрепляются юридически)-они служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления и обеспечивают определённую устойчивость в деятельности органов местного самоуправления;
а) экономические-экономическая свобода общества (предпринимательство, труд, разнообразие форм собственности, равная правовая защита);
б) политические-политико-правовой режим государства (система государственной власти, основанная на принципах разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти; народовластие; самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий; полнота и гарантированность основных прав и свобод человека и гражданина);
в) духовные-система духовных ценностей и ориентаций деятельности человека и общества в целом, уровень культуры и правосознания в обществе;
г) социальные.
2. Специальные-правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления;
а) гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность местного самоуправления;
б) гарантии, обеспечивающие финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления;
в) судебные гарантии и иные формы юридической защиты местного самоуправления.
Гарантии, обеспечивающие самостоятельность местного самоуправления в РФ, делятся на виды:
1. Гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность-закрепляемые законодательством о местном самоуправлении принципы определения компетенции органов местного самоуправления;
а) конституционное положение (ст.12 Конституции РФ-органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти);
б) определения населением структуры органов местного самоуправления;
в) обособление в системе местного самоуправления;
г) собственная компетенция органов местного самоуправления;
д) собственная символика муниципальных образований;
е) учёт мнения населения при изменении границ территорий;
ж) контроль государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления.
2. Гарантии, обеспечивающие финансово-экономическую самостоятельность-закрепляемые за органами местного самоуправления материально-финансовые ресурсы должны быть соразмерны их функциям и полномочиям;
а) муниципальная собственность как одна из признаваемых законом форм собственности защищается государством;
б) право управления и распоряжения муниципальной собственностью принадлежит исключительно муниципальному образованию (муниципальные органы вправе совершать с муниципальным имуществом любые сделки, разрешённые законом-возможность создания органами местного самоуправления муниципальных коммерческих и некоммерческих организаций; обязанность органов государственной власти передавать необходимые финансовые средства для реализации органами местного самоуправления делегированных им полномочий и компенсировать дополнительные расходы, вызванные решениями, принятыми органами государственной власти; формирование, утверждение и исполнение бюджета; участие в гражданско-правовых отношениях).
Целевое назначение гарантий-обеспечение правовыми средствами:
1. Организационную и материально-финансовую самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения;
2. Защиту прав местного самоуправления и создание благоприятных возможностей для их наиболее полной реализации.
Гарантии местного самоуправления закреплены законодательством РФ и содержатся в Конституции РФ и Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
По предметам ведения местного самоуправления источники подразделяются на:
1. Акты, касающиеся управления муниципальной собственностью;
2. Акты, касающиеся управления местными финансами;
3. Акты, определяющие порядок принятия и изменения уставов.
По кругу субъектов их принявших источники делят на:
1. Акты, принимаемые населением и органами местного самоуправления;
2. Акты органов государственной власти по вопросам местного самоуправления и акты муниципальных образований.
Виды правовых актов муниципального образования:
1. Устав муниципального образования;
2. Регламент представительного органа местного самоуправления, в котором определяется порядок работы представительного органа местного самоуправления;
3. Решение как акт коллегиального (представительного) органа местного самоуправления, который носит общий, в том числе нормативный характер;
4. Постановление-акт главы муниципального образования (главы администрации), имеющий, как правило, нормативный характер;
5. Распоряжение–акт главы муниципального образования (главы администрации), издаваемый по оперативным и другим текущим вопросам и имеет ненормативный характер;
6. Положение-правовой акт, в котором систематизируются нормы статусного или тематического содержания (утверждается решением представительного органа местного самоуправления или постановлением главы муниципального образования-главы администрации);
7. Приказы и инструкции, акты отраслевых, межотраслевых, территориальных органов местной администрации, содержащие ненормативные положения оперативно-распорядительного характера;
8. Заявления, резолюции, обращения и другие акты представительного органа местного самоуправления (имеют ненормативный характер и связаны с оценкой представительным органом тех или иных событий и фактов, определением отношения к ним).
Устав муниципального образования-необходимая правовая основа местного самоуправления.
Он относится к нормативным правовым актам муниципальных образований и как особый их вид характеризуется тем, что призван закрепить организацию, устройство той или иной социальной системы, установить правовые основы её функционирования, т. е. закрепить правовой статус. Устав является источником права и рассматривается как разновидность актов кодификационного значения.
Впервые понятие устава местного самоуправления появилось в 1991 г. в связи с принятием Закона РСФСР «О местном самоуправлении». В нём шла речь об уставе не муниципального образования, а лишь об уставе местного самоуправления в целом. С принятием Федерального Закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устав из документа, просто определяющего организацию управления на местном уровне, превратился в устав муниципального образования.
Характеристика устава:
1. Обладает признаками учредительного документа (именно здесь определяется (учреждается) сама система местного самоуправления, структура его органов; единственное требование-обязательное наличие выборного органа);
2. Принимается самим населением муниципального образования или его представительным органом при непосредственном участии населения (в форме обсуждения проекта устава);
3. Является актом всеобъемлющего характера по предмету своего регулирования (закрепление и регулирование отношения не в одной какой-либо сфере общественной жизни, а во всех основных областях жизнедеятельности местного сообщества и его членов);
4. Служит основой дальнейшего местного нормотворчества и обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам данного муниципального образования.
В Законе определяется перечень вопросов, которые в обязательном порядке должны быть закреплены в уставе:
1. Наименование муниципального образования;
2. Границы и состав территории муниципального образования;
3. Вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;
4. Формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;
5. Структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
6. Наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
7. Виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципально-правовых актов;
8. Условия и порядок организации муниципальной службы;
9. Экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
10. Срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;
11. Статус и социальные гарантии депутатов, членов иных выборных органов и должностных лиц местного самоуправления;
12. Порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;
13. Виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности;
14. Порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, контроль над его исполнением в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ;
15. Порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Устав принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек,-населением непосредственно на сходе граждан.
Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава, внесении изменений и дополнений в устав подлежат официальному опубликованию (обнародованию) порядка участия граждан в его обсуждении. Устав и муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
Принятые устав муниципального образования и муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав подлежат обязательной государственной регистрации в органах юстиции.
Под правовыми основами местного самоуправления понимается нормативная база, которую составляют:
· международно-правовые акты,
· Конституция Российской Федерации,
· Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации",
· другие федеральные законы,
· конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации,
· уставы муниципальных образований и другие нормативные акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.
На первое место ставятся международно-правовые документы. Это соответствует ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".
Среди международно-правовых документов, непосредственно направленных на регулирование местного самоуправления, в первую очередь можно выделить Европейскую хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Данная Хартия определяет минимальные права местного самоуправления, которые должны быть гарантированы государствами, ее подписавшими, в ней закреплено понятие местного самоуправления, базовые положения организации местного самоуправления.
К международно-правовым документам, регулирующим местное самоуправление, также относится Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ в 1994 г.
Конституционные основы местного самоуправления в РФ закреплены в Конституции Российской Федерации. Конституция РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Отдельная глава Конституции полностью посвящена организации местного самоуправления в Российской Федерации (глава 8).
Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, стал Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. Он закрепляет лишь основы местного самоуправления, а более конкретное регулирование должно было по замыслу его разработчиков осуществляться субъектами Федерации. В Законе дается определение основных понятий местного самоуправления, закон закрепляет право граждан на местное самоуправление, систему органов местного самоуправления, формы непосредственного волеизъявления граждан, регулирует финансовые, территориальные основы местного самоуправления и другие вопросы.
Приоритетной задачей ФЗ 2003 года, в отличие от ФЗ 1995 года, является преодоление местной власти от населения.
В ФЗ от 2003 года:
1) чётко разграничены вопросы о полномочиях органов государственной власти и местного самоуправления;
2) структура органов обязательная;
3) устанавливается численность депутатов в зависимости от численности населения;
4) расширяется форма непосредственной демократии;
5) увеличивается зависимость органов местного самоуправления от органов государственной власти и возрастает ответственность
Среди других федеральных законов, посвященных различным аспектам организации местного самоуправления, можно выделить Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (с послед. изм.), Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (с послед. изм.).
Кроме того, следует иметь в виду, что полномочия органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизни разбросаны во многих отраслевых законодательных актах, в том числе и кодифицированного характера. Так, полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере закреплены в Земельном кодексе Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (с послед. изм.), полномочия в сфере охраны атмосферного воздуха - в Федеральном законе от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", в сфере образования - в Законе РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" (с послед. изм.) и т.д.
На федеральном уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и в других нормативных актах. Так, обе палаты Федерального Собрания РФ принимали постановления, затрагивающие вопросы организации местного самоуправления. Одними из наиболее известных являлись Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (с послед. изм.), а также Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 10 июля 1996 г. N 527-II ГД "О ходе исполнения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения".
На федеральном уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и в других нормативных актах. Среди Указов Президента Российской Федерации можно назвать Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. N 1616 "О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления"; среди Постановлений Правительства Российской Федерации - Постановление Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. N 1394 "О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления" (с послед. изм.); Постановление Правительства РФ от 11 октября 1996 г. N 1188 "Об эксперименте по отработке моделей организации местного самоуправления, проводимом в Псковской области" (с послед. изм.); Постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. N 871 "О некоторых мерах по реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с послед. изм.); Постановление Правительства РФ от 27 июня 1996 г. N 755 "О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления".
Кроме того, вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в разных сферах урегулированы в самых различных актах федеральных министерств и ведомств.
Важное место в конституционной основе местного самоуправления занимают постановления Конституционного Суда Российской Федерации.
На уровне субъектов Федерации общие вопросы регулирования местного самоуправления обычно находят отражение в их конституциях и уставах. Так, в Уставе (Основном Законе) Калининградской области от 28 декабря 1995 года местному самоуправлению посвящен раздел VI.
В основном рассматриваемый вопрос регулируется в законах субъектов Российской Федерации. На региональном уровне в первую очередь необходимо принять базовый закон о местном самоуправлении. В Калининградской области есть закон «Об основах местного самоуправления». Вся законодательная база местного самоуправления, сформированная в субъектах Российской Федерации, должна быть приведена в соответствие с новым Федеральным законом о местном самоуправлении.
Уставы муниципальных образований:
1) устанавливают наличие особого субъекта, который принимают устав муниципального образования (представительный орган местного самоуправления);
2) учредительный характер устава (с помощью устава учреждается орган местного самоуправления);
3) всеобъемлющий и всеобхватывающий характер правового регулирования;
4) устав обладает высшей юридической силой среди других норм;
5) устав – основа для дальнейшего нормотворчества;
6) устав характеризуется особым порядком принятия, изменения и дополнения;
7) устав – одно из правовых средств обеспечения реализации самостоятельности местного самоуправления.
Ст. 44 ФЗ – требования, предъявляемые к уставу.
Устав вступает в силу после официального опубликования.
1. ПОНЯТИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Местное самоуправление - это «организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения». Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые в своей совокупности составляют основы местного самоуправления. Одной из таких важнейших основ является правовая основа местного самоуправления.
Правовая основа местного самоуправления представляет собой систему нормативных правовых актов обеспечивающих эффективное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации составляют:
Европейская хартия местного самоуправления; Конституция Российской Федерации;
федеральные законы, акты Президента и Правительства Российской Федерации;
конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации; уставы и другие нормативные правовые акты муниципальных образований, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.
2. МЕЖДУНАРОДНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
Согласно ст. 15 Конституции Российской Федерации «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
Одним из таким актов международного права, важнейшим элементом правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации является подписанная от имени Российской Федерации 28 февраля 1996 года, ратифицированная Федеральным собранием Российской Федерации (Федеральный закон от 11.04.98 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления») и вступившая в силу для Российской Федерации с 01 сентября 1998 года Европейская хартия местного самоуправления, разработанная и принятая Советом Европы 15 октября 1985 года.
Европейская хартия местного самоуправления дает понятие местного самоуправления (ст. 3), устанавливает общие принципы закрепления компетенции самоуправления (ст. 4), закрепляет гарантии защиты территории местным самоуправлением (ст. 5), право местного самоуправления определять свои внутренние административные структуры (ст. 6). Кроме того, она включает положения об условиях осуществления полномочий на местном уровне (ст. 7), об источниках финансирования органов местного самоуправления (ст.9), об административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления (ст.8), а также закрепляет право органов местного самоуправления на объединение (ст. 10) и право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий (ст.11).
При этом Европейская хартия местного самоуправления устанавливает обязательства государств, подписавших ее, в том числе Российской Федерации. Так, согласно ст. 2 «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства». Российская Федерация как участник этого договора обязуется соблюдать установленный ст. 12 минимальный уровень гарантий организации и деятельности местного самоуправления на своей территории. Европейская хартия местного самоуправления устанавливает обязанность государств - членов Совета Европы, в том числе Российской Федерации, направлять Генеральному секретарю Совета Европы всю необходимую
информацию о законодательных положениях и иных мерах, предпринятых для того, чтобы соответствовать Европейской хартии местного самоуправления.
Таким образом, Европейская хартия местного самоуправления, являясь базовым элементом правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливает не только основные принципы и положения правового регулирования местного самоуправления, но и минимально необходимые рамки по составу и содержанию остальных элементов правовой основы: Конституции Российской Федерации, федеральных законов по вопросам местного самоуправления и др.
3. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Конституция Российской Федерации как основной закон государства занимает особое место в правовой основе местного самоуправления. В ней устанавливаются основные принципы организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, «намечаются основные контуры устройства самой близкой к населению власти - органов местного самоуправления», закрепляются общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации.
Прежде всего, согласно ст. 12 «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление». Конституция Российской Федерации содержит специальную главу о местном самоуправлении из четырех статей (ст. 130-133), а, кроме того, ряд положений содержится в ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46. 68 Конституции Российской Федерации. С точки зрения организации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные положения:
Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;
Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью
Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;
Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;
Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территории.
В Конституции Российской Федерации содержатся и другие важные положения, раскрывающие сущность, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Раскрывая содержание самостоятельности. Конституция указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:
Управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение н исполнение местного бюджета;
Установление местных налогов и сборов;
Осуществление охраны общественного порядка;
Иные вопросы местного значения.
Конституцией Российской Федерации закреплены следующие гарантии местного самоуправления:
Право на судебную защиту;
Право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решении, принятых органами государственной власти;
Запрет на ограничение прав местного самоуправления.
Ставя органы местного самоуправления вне системы органов государственной власти, Конституция Российской Федерации в то же время допускает возможность наделения этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких случаях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий - контролироваться государством.
4. ФЕДЕРАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
Ст. 72 Конституции Российской Федерации относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения согласно ст. 76 Конституции Российской Федерации «издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации». Иначе говоря, федеральное законодательство о местном самоуправлении составляет «юридическую базу для правового регулирования местного самоуправления субъектами Российской Федерации» . Оно обеспечивает общие для всех субъектов Российской Федерации подходы к вопросам формирования и развития правовой основы местного самоуправления, дает определения основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений.
Основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, закрепляемые Конституцией Российской Федерации, получили развитие в Федеральном законе от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный закон «в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно ст. 7 Федерального закона от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ему не могут противоречить другие федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права. В случае же противоречия норм муниципального права, содержащихся в этих законах, положениям Конституции Российской Федерации, Федеральному закону от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны применяться положения Конституции Российской Федерации и названного закона. Это в равной мере распространяется на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. Данный закон устанавливает территориальные, финансово-экономические основы местного самоуправления, гарантии местного самоуправления, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью, определяет органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления.
Особенная роль Федерального закона от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в развитии правовой основы местного самоуправления определяется также и тем, что он разграничивает полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Так, полномочия органов государственной власти Российской Федерации устанавливает ст. 4, согласно которой на федеральном уровне осуществляется законодательное регулирование общих принципов организации и деятельности местного самоуправления, контроль за соблюдением федеральных законов. Речь в данном случае идет не только о Конституции Российской Федерации, Федеральном законе от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но и о других федеральных законах, регулирующих отдельные вопросы построения и функционирования местного самоуправления, в частности, вопросы ответственности органов местного самоуправления за нарушение законов; организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях; основ муниципальной службы и т. д. Федеральные органы государственной власти обязаны обеспечивать соответствие законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации закон относит установление и обеспечение федеральных гарантий местного самоуправления: государственных минимальных социальных стандартов; федеральных программ развития местного самоуправления; федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; порядка судебной защиты прав местного самоуправления;
порядка судебной защиты прав местного самоуправления; федеральных гарантий финансовой самостоятельности; регулирование основ муниципальной службы и т. д. Органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации. При этом им передаются материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления указанных полномочий и осуществляется контроль за их реализацией. К ведению Российской Федерации в области местного самоуправления в лице соответствующих органов относится также осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Целям обеспечения федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления служит Федеральный закон от 26.11.96 №138-ФЗ (ред. от 22.06.98) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», который «устанавливает правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях нарушения указанных прав». Данный закон применяется в случаях, если:
представительным органом субъекта Российской Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов; представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образования; в муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления и т.п., но только в части, не урегулированной законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Для установления и обеспечения федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления был принят Федеральный закон от 25.09.97 №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», который «определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления».
«Общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации» установлены Федеральным законом от 08.01.98 №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Данный закон определяет понятия муниципальной должности, муниципальной службы, разряды, ограничения, поощрения, ответственность, гарантии муниципальных служащих и другие вопросы муниципальной службы.
Крайне важную роль на этапе формирования правовой основы местного самоуправления сыграли Указы Президента Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, т.к. «для того, чтобы закон заработал необходим пусковой механизм его реализации». Некоторые из этих актов продолжают составлять правовую основу местного самоуправления: Указ Президента РФ от 11.06.97 №568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 22.10.98 №1281 «О конгрессе муниципальных образований Российской Федерации»;
Постановление Правительства РФ от 19.01.98 №65 «О федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации» и др.
4. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Республика, являясь государством, имеет свою конституцию, а другие субъекты Российской Федерации - устав. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам, которые имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Поэтому содержащиеся в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации положения о местном самоуправлении (например, ст.108-116 Устава Красноярского края от 29.02.96 №8-252) не должны противоречить основополагающим началам и принципам организации местного самоуправления, закрепляемым Конституцией Российской Федерации и ранее указанными федеральными законами. Как уже упоминалось установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Согласно ст.5 данного закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют правовое регулирование местного самоуправления. Они принимают и изменяют законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении (например, Закон Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном самоуправлении в Красноярском крае»), о муниципальных выборах (например, Закон Красноярского края от 20.06.95 №6-126 (в ред. от 24.04.97) «О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае»), о местном референдуме (например, Закон Красноярского края от 28.06.96 №10-298 «О местном референдуме»), о муниципальной службе (например, Закон Красноярского края от 21.10.97 №15-580 «О муниципальной службе в Красноярском крае»). Закон относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации решение вопросов о передаче собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность, регулировании отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами (например, ст.30-41 Закона Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном самоуправлении в Красноярском крае»). В ведении субъектов Российской Федерации находятся установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их границ и наименований, а также установление порядка регистрации уставов муниципальных образований (например, ст.13-14 Закона Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном самоуправлении в Красноярском крае»). Кроме того, субъекты Российской Федерации вправе регулировать законами особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций. Субъекты Российской Федерации могут принимать законы об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления (например. Закон Красноярского края от 24.06.97 №14-506 «Об установлении административной ответственности по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления»). Важная роль принадлежит органам государственной власти субъектов Российской Федерации в создании и функционировании системы гарантий местного самоуправления. Они призваны обеспечить: гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления; сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
государственные минимальные социальные стандарты; компенсацию местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации; защиту прав граждан на осуществление местного самоуправления. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают региональные программы развития местного самоуправления. Они также осуществляют контроль за соблюдением законодательства о местном самоуправлении, обеспечивают соответствие законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Кроме того, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе наделять органы местного самоуправления законом, отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации с одновременной передачей материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий и осуществлять контроль за их реализацией.
Однако процесс формирования законодательства субъектов Российской Федерации проходит очень неравномерно: лишь в незначительной части регионов правовую базу «можно считать удовлетворительной, в большинстве же законы либо не принимаются, либо принимаются с грубейшими нарушениями федерального законодательства». Так, законом Архангельской области устанавливается соподчиненность муниципальных образований, законом Чувашской республики полностью регламентируется деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, законом ряда областей устанавливается структура органов местного самоуправления. В ст.4 Закона Красноярского края от 20.06.95 №6-126 (в ред. от 24.04.97) «О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае» установлено, что «дата проведения выборов определяется Законодательным Собранием края по согласованию с Губернатором края», что «является вмешательством в компетенцию органов местного самоуправления». Таким образом, при наличии большого разнообразия в подходах к регулированию конкретных вопросов местного самоуправления, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, недопустимо нарушение основ организации и деятельности местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
5. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ
Необходимый элемент правовой основы местного самоуправления - уставы муниципальных образований, в которых на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении определяются организация и формы осуществления местного самоуправления в данных муниципальных образованиях, их территориальная, финансово-экономическая основы, а также содержатся другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Необходимость появления в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении уставов муниципальных образований предопределили признаваемые и гарантируемые Конституцией Российской Федерации организационная обособленность органов местного самоуправления в системе управления государством, самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, включая выбор конкретных организационных форм осуществления местного самоуправления, определение структуры органов местного самоуправления.
Федеральный закон от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» исходит из того, что каждое муниципальное образование имеет свой устав. Ст.8 данного закона определяет «руг основных вопросов, регулируемых уставом муниципального образования, принципы его разработки, принятия и порядок государственной регистрации. В соответствии с законом устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Порядок его разработки, принятия и изменения находится в ведении муниципального образования. Закон предусматривает два пути принятия устава муниципального образования: представительным органом местного самоуправления и населением непосредственно, т.е. местным референдумом или на сходе граждан. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований. Так, согласно ст. 9 Закона Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном самоуправлении в Красноярском крае» «государственная регистрация устава муниципального образования осуществляется управлением юстиции администрации края в месячный срок со дня его представления». По результатам рассмотрения заявления и устава орган юстиции обязан принять одно из следующих решений: а) о регистрации устава; б) об отказе в регистрации устава. Отказ в регистрации устава, равно как и регистрация устава, содержащего противоречия федеральному или областному законодательству, могут быть обжалованы в суд. Ст.8 Федерального закона от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что «основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законам субъекта Российской Федерации». Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования), «которое осуществляется при наличии его государственной регистрации».
Устав муниципального образования должен содержать, во-первых, наименование муниципального образования с указанием его границ и состава территории.
Во-вторых, в уставе указываются вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования. Их перечень содержится в ст. 6 Федерального закона от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.8 Закона Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном самоуправлении в Красноярском крае»). Муниципальные образования вправе расширить этот перечень за счет вопросов, отнесенных к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросов, не исключенных из их ведения и не отнесенных к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти (Закон Красноярского края от 22.06.98 №3-110 «О предметах ведения муниципальных образований»).
В-третьих, устав муниципального образования определяет организационную структуру местного самоуправления, правовой статус органов и должностных лиц местного самоуправления, условия и порядок организации муниципальной службы. В уставе закрепляются структура и порядок формирования органов местного самоуправления, их наименование и полномочия. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления (например, согласно ст.21 Устава города Красноярска «на городских выборах... избираются... Глава города» а согласно ст. 10 Устава закрытого административно-территориального образования г. Железногорск Красноярского края избирается глава администрации). При этом следует иметь в виду, что согласно ст. 14 Федерального закона от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным». Органы местного самоуправления должны быть наделены уставом муниципального образования собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Устав муниципального образования закрепляет статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также гарантии прав должностных лиц местного самоуправления. При этом срок полномочий депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления не может быть меньше двух лет. Кроме того, устав должен определять основания и порядок прекращения их полномочий. В соответствии с законом субъекта Российской Федерации устав муниципального образования устанавливает наименование и виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок их принятия и вступления в силу (например, ст. 54 Устава города Красноярска определяет, что «систему правовых актов города образуют:
решения, принятые на референдуме, нормативные и индивидуальные акты городского Совета и администрации города»). Уставом муниципального образования определяются выборные и иные органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами.
В-четвертых, в уставе муниципального образования должны быть закреплены формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. Речь идет о таких институтах муниципальной демократии, как местный референдум; муниципальные выборы; собрание (сход) граждан; народная правотворческая инициатива; обращения граждан в органы местного самоуправления, а также территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
В-пятых, устав муниципального образования устанавливает основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (например, ст. 27, 36 Устава закрытого административно-территориального образования г. Железногорск Красноярского края).
В-шестых, уставом муниципального образования определяются экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
В-седьмых, в уставе муниципального образования могут регулироваться вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций. Устав муниципального образования может содержать и другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.
Кроме устава на муниципальном уровне принимаются и другие нормативные правовые акты, регламентирующие отдельные вопросы организации и деятельности местного самоуправления: регламенты представительных органов, положения о территориальном общественном самоуправлении и др. (например, Регламент Городского Совета закрытого административно-территориального образования город Железногорск Красноярского края (утв. решением Городского Совета от 27.02.97 №2-11Р) (ред. от 23.06.98).
Формирование правовой базы местного самоуправления основано на разграничении полномочий между уровнями власти и соподчиненности правовых норм. Поскольку установление общих принципов организации местного самоуправления является, согласно Конституции, предметом совместного ведения РФ и ее субъектов, оно предполагает издание федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Региональные законы позволяют конкретизировать положения федеральных законов применительно к местным условиям, однако они не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Муниципальные правовые акты не могут противоречить федеральным правовым актам и правовым актам субъектов РФ.
Правовую основу местного самоуправления составляют:
· общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;
· Европейская хартия местного самоуправления;
· Конституция Российской Федерации;
· федеральные конституционные законы;
· федеральные законы;
· указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ;
· конституции (уставы), законы и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации;
· уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, иные муниципальные правовые акты.
Конституционные нормы обладают высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня.
Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, провозглашает его право на муниципальную собственность, включая собственность на землю и другие природные ресурсы, самостоятельное решение вопросов местного значения, самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. В пределах своих полномочий оно самостоятельно. Органы местного самоуправления, как упоминалось, не входят в систему органов государственной власти. Это необходимо трактовать не как утрату ими полномочий, а как невозможность органов государственной власти выступать в качестве вышестоящей инстанции по отношению к органам местного самоуправления.
Федеральные законодательные акты, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на две группы.
В первой группе главным является Закон, определяющий общие принципы деятельности местного самоуправления. В нем раскрыты основные понятия и термины местного самоуправления, определена его роль в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Структура Федерального закона 2003 года от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
Главы | Статьи | Наименование |
1-9 | Общие положения | |
10-13.2 | Принципы территориальной организации местного самоуправления | |
14-18.1 | Вопросы местного значения | |
19-21 | Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями | |
22-33 | Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления | |
34-42 | Органы и должностные лица местного самоуправления | |
43-48 | Муниципальные правовые акты | |
49-65 | Экономическая основа местного самоуправления | |
66-69 | Межмуниципальное сотрудничество | |
70-78 | Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью | |
79-82.2 | Особенности организации местного самоуправления | |
83-86 | Переходные положения |
Для конкретного муниципального образования региональные законы не менее важны, чем федеральные, поскольку муниципальная власть на практике чаще всего взаимодействует с органами государственной власти своего субъекта Российской Федерации.
В конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации содержатся разделы, посвященные местному самоуправлению. Каждый субъект Российской Федерации принимал закон об организации местного самоуправления на своей территории, а также пакет других законов по вопросам местного самоуправления.
Правовую основу местного самоуправления на региональном уровне, как правило, составляют:
а) Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации;
б) законы о местном самоуправлении;
в) о референдумах;
г) о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований;
д) о правовых актах органов местного самоуправления;
е) о порядке регистрации уставов муниципальных образований;
ж) о порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации;
з) о собраниях, конференциях граждан;
и) об осуществлении права законодательной инициативы представительными органами местного самоуправления;
к) о муниципальной службе;
л) о порядке отзыва депутата представительного органа и иных выборных лиц местного самоуправления;
м) об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
н) о материальной и финансовой основах местного самоуправления;
о) о бюджетном устройстве и бюджетном процессе;
п) о порядке ведения реестра объектов, находящихся в муниципальной собственности, и другие.
В Республике Башкортостан вопросам местного самоуправления посвящен ряд законов:
· Закон Республики Башкортостан от 18 марта 2005 года № 162-з «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан»;
· Закон Республики Башкортостан от 28 декабря 2005 года № 260-з «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан»;
· Закон Республики Башкортостан от 16 июля 2007 года № 453-з «О муниципальной службе в Республике Башкортостан»;
· Закон Республики Башкортостан от 22 декабря 2008 года № 83-з «О республиканском регистре муниципальных нормативных правовых актов»;
· Закон Республики Башкортостан от 04 июля 2007 года № 452-з «О местном референдуме в Республике Башкортостан»;
· Закон Республики Башкортостан от 22 мая 2008 года № 11-з «О порядке разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными образованиями в Республике Башкортостан» и др.
По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно, органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
Вся совокупность нормативных и ненормативных актов муниципального образования представляет собой систему муниципальных правовых актов . В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к муниципальным правовым актам относятся:
1) устав муниципального образования;
2) правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан;
3) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
4) правовые акты главы муниципального образования;
5) постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления.
Принимающие правовые акты | Типы правовых актов | Наименование правового акта или решаемые вопросы |
Население на референдумах | Решения | Важнейшие вопросы местного значения, затрагивающие интересы населения |
Представительный орган | Решения | Устав муниципального образования. Правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Вопросы организации деятельности представительного органа. |
Председатель представительного органа | Вопросы организации деятельности представительного органа | |
Глава местной администрации | Постановления | Вопросы местного значения. Вопросы, связанные с осуществлением переданных государственных полномочий |
Распоряжения | Вопросы организации работы местной администрации | |
Глава муниципального образования | Постановления, распоряжения | Вопросы председателя представительного органа или главы администрации (в зависимости от занимаемой должности) |
Иные должностные лица | Распоряжения и приказы | Вопросы, отнесенные к их полномочиям |
Устав муниципального образования и решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан на местном референдуме (сходе), обладают высшей юридической силой на территории муниципального образования.
Введение
- Понятие правовой основы местного самоуправления
- Законодательство, регулирующее деятельность органов местного самоуправления
Заключение
Список использованных источников
Введение
Российское государство заинтересовано в развитии института местного самоуправления. Оно в силу своей природы выступает связующим звеном между населением и государственными структурами. Развитие местного самоуправления содействует укреплению государства, его территориальной целостности; снижению вероятности возникновения социальных и национальных напряжений; формированию адаптированной к местным особенностям экономики.
Местное самоуправление - это реальный механизм реализации широкого круга наиболее близких населению проблем и удовлетворения наиболее важных потребностей, а так же решения государственных задач силами местных органов власти путем передачи им отдельных государственных полномочий.
Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. Совершенствование местного самоуправления на этапе реального реформирования невозможно без детальной разработки законодательного регулирования всех аспектов общественных отношений его деятельности. Для решения вопросов местного значения необходима детальная правовая регламентация общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления.
Целью реферата является определение правовых основ местного самоуправления.
Задачи реферата:
- Выяснить понятие правовой основы местного самоуправления.
- Определить нормативные акты, регулирующие деятельность местного самоуправления.
1. Понятие правовой основы местного самоуправления
Местное самоуправление - это организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые в своей совокупности составляют основы местного самоуправления. Одной из таких важнейших основ является правовая основа местного самоуправления.
Правовая основа местного самоуправления представляет собой систему нормативных правовых актов обеспечивающих эффективное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации составляют:
Согласно ст. 15 Конституции Российской Федерации «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
Одним из таким актов международного права, важнейшим элементом правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации является подписанная от имени Российской Федерации 28 февраля 1996 года, ратифицированная Федеральным собранием Российской Федерации (Федеральный закон от 11.04.98 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления») и вступившая в силу для Российской Федерации с 01 сентября 1998 года Европейская хартия местного самоуправления, разработанная и принятая Советом Европы 15 октября 1985 года.
Европейская хартия местного самоуправления дает понятие местного самоуправления (ст. 3), устанавливает общие принципы закрепления компетенции самоуправления (ст. 4), закрепляет гарантии защиты территории местным самоуправлением (ст. 5), право местного самоуправления определять свои внутренние административные структуры (ст. 6). Кроме того, она включает положения об условиях осуществления полномочий на местном уровне (ст. 7), об источниках финансирования органов местного самоуправления (ст.9), об административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления (ст.8), а также закрепляет право органов местного самоуправления на объединение (ст. 10) и право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий (ст.11).
При этом Европейская хартия местного самоуправления устанавливает обязательства государств, подписавших ее, в том числе Российской Федерации. Так, согласно ст. 2 «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства». Российская Федерация как участник этого договора обязуется соблюдать установленный ст. 12 минимальный уровень гарантий организации и деятельности местного самоуправления на своей территории. Европейская хартия местного самоуправления устанавливает обязанность государств - членов Совета Европы, в том числе Российской Федерации, направлять Генеральному секретарю Совета Европы всю необходимую информацию о законодательных положениях и иных мерах, предпринятых для того, чтобы соответствовать Европейской хартии местного самоуправления.
Таким образом, Европейская хартия местного самоуправления, являясь базовым элементом правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливает не только основные принципы и положения правового регулирования местного самоуправления, но и минимально необходимые рамки по составу и содержанию остальных элементов правовой основы: Конституции Российской Федерации, федеральных законов по вопросам местного самоуправления и др.
2. Законодательство, регулирующее деятельность органов местного самоуправления
Конституция Российской Федерации как основной закон государства занимает особое место в правовой основе местного самоуправления. В ней устанавливаются основные принципы организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, «намечаются основные контуры устройства самой близкой к населению власти - органов местного самоуправления», закрепляются общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации.
Прежде всего, согласно ст. 12 «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление». Конституция Российской Федерации содержит специальную главу о местном самоуправлении из четырех статей (ст. 130-133), а, кроме того, ряд положений содержится в ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46. 68 Конституции Российской Федерации. С точки зрения организации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные положения:
- местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;
- органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;
- местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью
- местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;
- структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;
- изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территории.
В Конституции Российской Федерации содержатся и другие важные положения, раскрывающие сущность, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Раскрывая содержание самостоятельности. Конституция указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:
- управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение н исполнение местного бюджета;
- установление местных налогов и сборов;
- осуществление охраны общественного порядка;
- иные вопросы местного значения.
Конституцией Российской Федерации закреплены следующие гарантии местного самоуправления:
- право на судебную защиту;
- право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решении, принятых органами государственной власти;
- запрет на ограничение прав местного самоуправления.
Ставя органы местного самоуправления вне системы органов государственной власти, Конституция Российской Федерации в то же время допускает возможность наделения этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких случаях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий - контролироваться государством.
Ст. 72 Конституции Российской Федерации относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения согласно ст. 76 Конституции Российской Федерации «издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации». Иначе говоря, федеральное законодательство о местном самоуправлении составляет «юридическую базу для правового регулирования местного самоуправления субъектами Российской Федерации». Оно обеспечивает общие для всех субъектов Российской Федерации подходы к вопросам формирования и развития правовой основы местного самоуправления, дает определения основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений.
Из ст. 76 Конституции РФ следует, что по вопросу установления общих принципов организации местного самоуправления издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, при этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. Конституцией РФ предусмотрена также гарантия верховенства федеральных законов по предметам совместного ведения на случаи принятия в субъекте Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих федеральным законам.
Гражданское законодательство определяет правовое положение органов местного самоуправления, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные отношения.
Вместе с Конституцией РФ, Европейской хартией местного самоуправления и Гражданским кодексом РФ юридическую базу для регулирования местного самоуправления субъектами Российской Федерации составляет также федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который занимает основное место в системе федеральных законов. Согласно ст. 5 указанного закона ему не могут противоречить другие федеральные законы, регулирующие вопросы местного значения.
Особая роль Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в развитии правовой основы местного самоуправления определяется также и тем, что он разграничивает полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, устанавливая, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления осуществляют правовое регулирование в случаях и порядке, установленных указанным Федеральным законом.
Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения может осуществляться также с помощью других федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Так, например, в Налоговом кодексе закреплено право органов местного самоуправления на установление и изменение ставок налога на землю на территории муниципального образования.
Законы субъектов Российской Федерации конкретизируют отдельные положения Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с учетом местных условий, исторических и иных традиций. Лишь в некоторых случаях, прямо указанных в этом Законе, допускается правовое регулирование организации местного самоуправления законами субъекта Российской Федерации. Например, определение наименований представительного органа муниципального образования, главы местной администрации.
Кроме того, субъектами Российской Федерации осуществляется контроль за соблюдением законодательства о местном самоуправлении органами и должностными лицами местного самоуправления. По вопросам местного значения населением муниципального образования непосредственно, органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
Заключение
В процессе работы было выяснено, что правовая основа местного самоуправления представляет собой систему нормативных правовых актов обеспечивающих эффективное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации составляют:
Европейская хартия местного самоуправления; Конституция Российской Федерации;
Федеральные законы, акты Президента и Правительства Российской Федерации;
Конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации; уставы и другие нормативные правовые акты муниципальных образований, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в перечне нормативных правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления, на первое место поставил нормы международного права, основной из которых является Европейская хартия местного самоуправления 1985 года, ратифицированная Российской Федерацией в апреле 1998 года.
Такое законодательное расположение нормативных правовых актов неслучайно и объясняется тем, что Российская Федерация, как демократическое государство, признает и гарантирует права и свободы человека и гражданина, согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.
Местное самоуправление как одна из форм осуществления народом своей власти и одна из основ конституционного строя впервые в истории России было признано и гарантировано статьей 12 Конституции РФ. Часть 2 ст. 3 Конституции РФ гласит, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления», относя тем самым органы местного самоуправления к институтам власти. Окончательный вывод о том, что местное самоуправление является одной из основ государственного устройства Российской Федерации, можно сделать из содержания ч. 1 ст. 16 Конституции РФ, которая устанавливает, что положения главы 1 Конституции РФ, в которую входят все упоминавшиеся выше статьи, составляют основы конституционного строя Российской Федерации. Более подробно конституционные основы местного самоуправления изложены в главе 8 «Местное самоуправление». В частности, ч. 1 ст. 131 устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Также законы субъектов Российской Федерации конкретизируют отдельные положения Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с учетом местных условий, исторических и иных традиций. Лишь в некоторых случаях, прямо указанных в этом Законе, допускается правовое регулирование организации местного самоуправления законами субъекта Российской Федерации. Например, определение наименований представительного органа муниципального образования, главы местной администрации.
Список использованных источников
- Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г.
- Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 №6 - ФКЗ и от 30.12.2008 №7 - ФКЗ)
- Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 г. №131 - ФЗ (в ред. от 25.07.2011 № 246-ФЗ);
- Игнатюк Н. А., Павлушкин А. В. Муниципальное право: Учебное пособие. - М.: Юстицинформ, 2009. - 312 с.
- Кокотов А. Н., Саломаткин А. С. Муниципальное право России: Учебник. - М.: Юристъ, 2010. - 383 с.
- Кутафин О. Е., Фадеев И. В. Муниципальное право РФ: Учебник, 3-е изд. - М.: ТК Велби, Издательство Проспект, 2008. - 672 с.
- Шургина Е. С. Муниципальное право РФ: Учебник, 2-е изд., перераб и доп. - М.: ТК Велби, Издательство Проспект, 2009. - 672 с.