Качество и эффективность исполнения государственных решений. Эффективность государственных решений
Эффективность в общем виде – результативность чего-либо (производства, труда, управления и т.д.). В экономической теории различают два вида эффективности: экономическую и социальную. Экономическая эффективность характеризует отношение полученного результата к затратам, социальная – степень удовлетворения спроса населения (потребителей, заказчиков) на товары и услуги. Часто их объединяют единым термином – социально-экономическая эффективность , который в наибольшей степени относится к оценке управленческих решений, так как они направлены на состояние и поведение людей и имеют высокое социальное значение, а их оценка только с позиций экономического эффекта не совсем корректна. В последние десятилетия растет необходимость оценки по многим управленческим решениям экологической эффективности, отражающей как положительное, так и отрицательное влияние их реализации на экологическую обстановку. Здесь, как правило, отражаются возможные затраты организации на устранение отрицательного воздействия на окружающую среду, штрафы и другие связанные с этим платежи или их экономия при положительном воздействии на окружающую среду.
Качество – с позиций философии выражает совокупность существенных признаков, особенностей и свойств, которые отличают один предмет или явление от других и придают ему определенность. Качество результата труда продукции, услуги, инвестиционного проекта, управленческого решения и т.д. связано с понятиями "свойство" и "полезность". Свойство результата труда определяет объективные стороны без оценивания его важности для потребителя (например, технический уровень продукции, проекта), полезность – способность данного результата труда приносить пользу и удовлетворять конкретного потребителя. Отсюда, качество управленческого решения – совокупность свойств, обусловливающих его способность удовлетворять определенные потребности в соответствии с назначением. В практике деятельности организаций эффективность и качество неразрывны и взаимообусловливают друг друга. Решение не может быть высокоэффективным, если оно имеет низкое качество и, наоборот, оно не может быть качественным если неэффективно, т.е. эффективность – одна из характеристик качества и качество – существенный фактор эффективности.
Эффективность и качество управленческого решения определяются всей совокупностью процессов управления, составляющих его относительно самостоятельные и взаимосвязанные в технологическом цикле этапы: разработка, принятие и реализация решений. В соответствии с этим необходимо рассматривать модификации управленческого решения – эффективности и качества теоретически найденного, принятого ЛПР и практически реализованного решения.
На этапах разработки и принятия качество управленческого решения – это степень соответствия параметров выбранной альтернативы решения определенной системе характеристик, удовлетворяющая его разработчиков и потребителей и обеспечивающая возможность эффективной реализации. На этапе реализации – качество управленческого решения выражается в его фактической эффективности, эффективности реализации.
К числу основных характеристик, определяющих качество решений, относятся: обоснованность, своевременность, непротиворечивость (согласованность), реальность, полнота содержания, полномочность (властность), сбалансированность обязанностей и прав, эффективность.
Обоснованность решения определяется: степенью учета закономерностей функционирования и развития объекта управления, тенденций развития экономики и общества в целом, компетентностью его разрабатывающих специалистов и ЛПР. Оно должно охватывать весь спектр вопросов, всю полноту потребностей управляемого объекта. Для этого необходимо знание особенностей, путей развития управляемой системы и внешней среды. Требуется тщательный анализ ресурсного обеспечения, научно-технических возможностей, целевых функций развития, экономических и социальных перспектив компании, региона, отрасли, национальной и мировой экономики. Всесторонняя обоснованность решений требует поиска новых форм и путей обработки научно-технической и социально-экономической информации, форм и методов менеджмента, теории и практики разработки и принятия решений, т.е. формирования передового профессионального мышления, развития его аналитико-синтетических функций. Обоснованным может быть лишь то решение, которое принято на основе достоверной, систематизированной и научно обработанной информации, что достигается использованием научных методов разработки и оптимизации решений.
Таким образом, обоснованность решения обеспечивается следующими основными факторами:
- – учетом требований объективных экономических законов и закономерностей, действующего законодательства и уставных документов;
- – знанием и использованием закономерностей и тенденций развития объекта управления и его внешней среды;
- – наличием полной, достоверной, своевременной информации;
- – наличием специальных знаний, образования и квалификации разработчиков и ЛПР;
- – знанием и применением ЛПР основных рекомендаций менеджмента и теории принятия решений;
- – используемыми методами анализа и синтеза ситуаций.
Нарастающая сложность и комплексность решаемых проблем и последствий принимаемых в управлении деятельностью современных компаний требует для разработки и принятия обоснованных управленческих решений универсальных познаний, что обусловливает все более широкое распространение коллегиальных форм принятия решений.
Обоснованность управленческих решений может достигаться выполнением следующих действий:
- – определение условий для формирования допустимых вариантов;
- – составление перечня показателей, характеризующих существенные свойства найденных вариантов решения и разработка шкал для их измерения;
- – отсев нерациональных вариантов и определение диапазона возможных значений каждого показателя с использованием разнообразных математических и эвристических методов;
- – выявление структуры предпочтений ЛПР;
- – формирование критерия или правил оценки вариантов решения;
- – выбор наилучшего варианта управленческого решения или уточнение структуры предпочтений ЛПР.
Реализация этих действий не всегда гарантирует высокое качество и эффективность решений, так как выбор альтернатив существенно затруднен из-за следующих особенностей.
- 1. Многоаспектного характера оценок эффективности альтернатив. При определении возможных вариантов решения и тем более при выборе из них наиболее целесообразного приходится производить экономическую, технико-технологическую, социальную, политическую, экологическую оценки. При этом каждая имеет несколько подходов. Например, стоимостная оценка, согласно международным, европейским и российским стандартам использует затратный, рыночный (сравнительный) и доходный подходы, в которых используются различные методы в зависимости от объекта и задач оценки. При выборе вариантов развития открытого акционерного общества необходимо учитывать всю совокупность стейкхолдеров, так как принимаемые решения могут существенно влиять на различные группы людей, что увеличивает количество возможных оценок (как по отношению к ним, так и с их стороны). Во многих случаях необходимо учитывать изменения оценок во времени. При этом все чаще возникают проблемы учета новых типов оценок, которые характеризуют последствия принимаемого решения в разные моменты будущего.
- 2. Трудностей выявления и сопоставления всех аспектов сравнения альтернатив. Существование разнородных аспектов оценки альтернатив ставит перед разработчиками и ЛПР трудные проблемы их сопоставления. Здесь следует иметь в виду, что такое сопоставление субъективно и поэтому может быть подвергнуто критике. Это усугубляется во много раз при коллегиальном принятии решений, где у каждого из членов принимающего решения коллективного органа могут быть разные меры сопоставления разнородных качеств. Одни участники разработки и принятия решений могут быть заинтересованы в основном в экономических критериях, другие – в политических, третьи – в экологических и т.д.
- 3. Субъективного характера оценок эффективности и качества альтернатив. Многие из них можно получить либо путем построения специальных моделей, либо путем сбора и обработки экспертных заключений. Оба способа связаны с использованием субъективных оценок либо специалистов разрабатывающих модели, либо экспертов. При выборе альтернатив необходимо учитывать, что надежность подобных субъективных оценок не может быть абсолютной. Даже при полном единодушии экспертов возможна ситуация, когда их оценки окажутся неправильными. Возможно также существование различных моделей либо несовпадение оценок экспертов. Следовательно, несколько альтернатив могут иметь разные оценки, и результат выбора зависит от того, какие из них будут использованы ЛПР.
Своевременность управленческого решения означает, что принятое решение не должно ни отставать, ни опережать потребности в нем развития ситуации. Даже самое оптимальное (из целесообразных для ЛПР) решение, рассчитанное на получение наибольшей социально-экономической эффективности, может оказаться бесполезным, если будет принято поздно. Оно может даже принести определенный ущерб. Преждевременные решения не менее вредны для организации, чем запоздалые. Они не имеют условий, необходимых для реализации и развития, и могут дать импульсы для развития негативных тенденций, не способствуют решению уже "перезревших" задач и еще более усугубляют и без того болезненные процессы.
Непротиворечивость (согласованность). Различают внутреннюю и внешнюю непротиворечивость решения. Под внутренней непротиворечивостью решений понимается соответствие целей и средств их достижения, сложности решаемой проблемы и методов разработки решения, отдельных положений решения друг другу и смыслу решения в целом. Под внешней непротиворечивостью решений – их преемственность, соответствие стратегии, целям компании и ранее принятым решениям (действия, необходимые для реализации одного решения, не должны мешать выполнению других). Достижение сочетания этих двух условий и обеспечивает согласованность и непротиворечивость управленческого решения. Согласованность с принятыми ранее решениями означает также необходимость соблюдения четкой причинно-следственной связи общественного развития. Принятые ранее решения при необходимости должны отменятся или корректироваться, если они вступают в противоречия с новыми условиями деятельности управляемой системы. Появление противоречащих друг другу решений – следствие плохого познания и понимания законов общественного развития, проявления низкого уровня управленческой культуры.
Реальность. Решение должно разрабатываться и приниматься с учетом объективных возможностей организации, ее потенциала. Другими словами, материальные, финансовые, информационные и другие ресурсы, возможности организации должны быть достаточны для эффективной реализации выбранной альтернативы.
Полнота содержания решений означает, что решение должно охватывать всю совокупность параметров управляемого объекта, необходимых для обеспечения достижения целей, все сферы его деятельности, все направления развития. Содержание управленческого решения должно отражать:
- – цель (совокупность целей) функционирования и развития управляемого объекта, на который направлено решение;
- – ресурсы, используемые для достижения этих целей;
- – основные пути и способы достижения целей, основные методы выполнения работ, определяющих реализацию целей решения;
- – сроки достижения целей, начало и окончание их обеспечивающих работ;
- – порядок взаимодействия между подразделениями и отдельными работниками.
Важным требованием управленческого решения является полномочностъ (властность) решения – строгое соблюдение субъектом управления тех прав и полномочий, которые предоставлены регламентирующими его деятельность организационными документами. Сбалансированность прав и ответственности каждого ЛПР – постоянная проблема, связанная с неизбежным возникновением новых задач развития и отставанием от них системы регламентации и регулирования. Несоответствие служебных обязанностей правам принятия решений у ЛПР – одна из распространенных ошибок в практике управления. Возлагая ответственность за выполнение определенных обязанностей на руководителей нижестоящих ступеней, руководитель вышестоящего уровня должен предоставить им и необходимые полномочия в рамках данной ответственности. Все, кому поручена определенная работа и кто несет ответственность за ее выполнение, должны быть наделены соответствующими полномочиями. Ответственность не может быть у́же полномочий; полномочия не могут быть шире ответственности.
Решение в системе управления должно приниматься, как правило, на том уровне, где возникла ситуация, проблема, и по возможности тем лицом (звеном управления), которое располагает наибольшей информацией по данному вопросу. Это требование вытекает из содержания технологического цикла управления, где информационный, оптимизационный, организационный и контрольный блоки процессов управления тесно взаимосвязаны. Поэтому, получив информацию, ЛПР должен принять соответствующее решение, организовать и проконтролировать его исполнение.
Нецелесообразно процедуру решения искусственно изымать из единого технологического процесса управления и передавать ее в вышестоящий уровень управляющей системы. Чем дальше от управляемого объекта, в рамках которого возникла ситуация, тем выше затраты на его принятие и ниже оперативность управления, реакция на возникшую ситуацию. Решение должно приниматься на уровне иерархии управления, которому соответствует ситуация по объекту управления и компетенции ЛПР. При этом важнейшее значение имеет соблюдение принципа единства распорядительства. Необходимо, чтобы решение, распоряжение исполнителю исходило от непосредственного руководителя. На практике иногда наблюдается нарушение этого принципа, и вышестоящий руководитель отдает распоряжения "через голову" нижестоящих руководителей.
Единство распорядительства обеспечивается соблюдением ЛПР зоны контроля, под которой понимается часть управляемой системы (элемент), выделенная в соответствии с ее организационным построением и контролируемая наделенным соответствующими полномочиями конкретным ЛПР. Выделение таких частей может производиться по ресурсам, функциям, подразделениям, параметрам. При этом каждый ЛПР контролирует, согласно системному подходу, вход (ресурсы) и его распределение между составляющими данный управляемый объект элементами, выход (результаты деятельности) по каждому элементу и управляемому объекту в целом и отношения между элементами объекта управления и его внешней средой. На рис.1.11 схематично изображены зоны контроля ЛПР, выделенные в организации по подразделениям.
Из схемы видно, что руководитель верхнего уровня иерархии управления контролирует вход и выход управляемой им системы, входы и выходы составляющих ее элементов (подразделений); руководители нижнего уровня иерархии управления контролируют вход и выход своего подразделения и составляющих его рабочих мест; сотрудники подразделений контролируют вход и выход своего рабочего места как системы. Таким образом, создается система, в которой в управлении соблюдены принципы системного подхода, соблюдения "зон контроля" и двойного контроля.
Каждая контрольная точка в схеме контролируется руководителем данного подразделения как его вход и выход и вышестоящим руководителем как взаимосвязь между подчиненными ему подразделениями и внешней средой.
Рис. 1.11.
Поток ресурсов;
Поток полезного результата деятельности;
Потери и отходы;
А , В , С , A1, Aj, Am, В1, Bj, Вm, С1, Сj, Сm, – точки контроля руководителя верхнего уровня иерархии (совокупности подразделений, например, департамента); A1, B1, С1,
А11, A1i, А1n, В11, В1i, В1n, С11, С 1i, С1n, – точки контроля руководителя нижнего уровня иерархии управления (одного из подразделений, например отдела департамента)
Итак, управленческое решение может считаться качественным, если оно отвечает всем перечисленным выше требованиям. Причем речь идет именно о системе требований, поскольку несоблюдение хотя бы одного из них приводит к снижению качества решения и, следовательно, к потере эффективности, трудностям или даже невозможности его реализации.
Качество и эффективность управленческого решения определяется множеством факторов, действующих в течение всего технологического цикла управления или на отдельных его стадиях, имеющих внутрисистемный
или внешний (влияние окружающей среды), объективный или субъективный характер. К наиболее существенным факторам относятся:
- 1) законы объективного мира, связанные с принятием и реализацией управленческого решения;
- 2) формулировка цели – для чего принимается управленческое решение, какие реальные результаты могут быть достигнуты, как измерить, соотнести поставленную цель и достигнутые результаты;
- 3) объем и ценность располагаемой информации – для успешного принятия управленческого решения главным является не столько объем информации, сколько ее ценность, определяемая уровнем профессионализма, опыта, интуицией кадров;
- 4) время разработки управленческого решения – как правило, управленческое решение всегда принимается в условиях дефицита времени и чрезвычайных обстоятельств (дефицита ресурсов, активности конкурентов, рыночной конъюнктуры, непоследовательного поведения политиков);
- 5) организационная структура управления, определенная организационными документами (формальная) и фактически существующая (неформальная). Фактически существующая (действующая) структура управления практически в исключительных случаях совпадает с определяемой соответствующими организационными документами, в рамках которой требуется действовать всем работникам организации. Необходимость учета этого требования нередко является условием принятия не самого оптимального варианта решения;
- 6) формы и методы управленческой деятельности, в том числе разработки и реализации управленческого решения;
- 7) состояние управляющей и управляемой систем (психологический климат, авторитет руководителя, профессионально-квалификационный состав кадров и т.д.);
- 8) система оценок уровня качества и эффективности управленческого решения;
- 9) степень риска, связанная с последствиями реализации решения. Данный фактор требует применения различных методик оценки рисков (финансовых, экономических и т.д.); соответственно, руководитель должен обладать навыками выполнения такого анализа;
- 10) средства оргтехники, включая информационно-вычислительные сети. Применение современных информационных систем – мощный фактор активизации процесса разработки, принятия и реализации решений. Оно требует определенных знаний и навыков использования современных информационных технологий в управлении деятельностью организаций.
- 11) субъективность оценки варианта выбора решения. Процесс принятия решения, выбор конкретного варианта имеет творческий характер и зависит от конкретной личности, ее состояния в момент принятия решения. Личностные оценки ЛПР выступают в качестве компаса, указывающего ему желательное направление, когда приходится выбирать между альтернативами действий. Каждый человек обладает своей системой ценностей, которая определяет его действия и влияет на принимаемые решения. К личностным факторам относятся:
- – психологическое состояние ЛПР в момент принятия решения. В состоянии раздражительности, загруженности другими решениями ЛПР может принять по данной ситуации одно решение, а в хорошем настроении, будучи относительно свободным – другое;
- – мера его ответственности, определяемая как внутренним чувством ответственности за свои действия, так и регламентирующими его деятельность документами;
- – уровень знаний по данному вопросу. Чем больше уровень знаний ЛПР об объекте, на который направлено решение, и его внешней среде, тем больше вероятность принятия им качественного и эффективного решения;
- – опыт, который как основной ресурс разработки и осуществления решений является определяющим фактором адекватного восприятия реальной оценки и эффективной реакции ЛПР на происходящее, представляет собой определенный банк апробированных и адаптируемых вариантов, в котором черпаются аналоги и прообразы разрабатываемых, принимаемых и реализуемых решений;
- – интуиция, суждение (здравый смысл) и рациональность ЛПР. Интуиция проявляется как некоторое озарение или мгновенное понимание ситуации без использования рационального мышления. Однако подобному озарению обычно предшествует долгая и кропотливая работа сознания. Сначала посредством наблюдения информация накапливается в памяти, систематизируется и располагается в определенном порядке. Часто таким путем, в основном, приходят к целесообразному решению проблемы. Если этого не происходит, подключаются интуиция и воображение, порождающие многочисленные идеи и ассоциации. Одна из идей может вызывать интуитивное прозрение, которое как бы выталкивает соответствующую идею из подсознания в сознание. Интуиция – это мощный инструмент принятия решений, который нуждается в постоянном развитии и должен активно использоваться в управленческой деятельности. При принятии решения ЛПР часто основываются на собственном ощущении того, что их выбор правилен. Интуиция развивается по мере приобретения опыта. В основе решений, основанных на суждении, лежат знания и осмысленный опыт прошлого. Используя их и опираясь на здравый смысл, с поправкой на сегодняшний день, выбирается тот вариант, который принес наибольший успех в аналогичной ситуации в прежнее время. Однако, здравый смысл у людей встречается редко, поэтому данный способ принятия решений тоже не очень надежен, хотя подкупает своей быстротой и дешевизной. При таком подходе ЛПР стремится действовать преимущественно в тех направлениях, которые ему хорошо знакомы, в результате чего рискует упустить хороший результат в другой области, сознательно или бессознательно отказываясь от вторжения в нее;
- – выбранный ЛПР критерий стратегии риска: оптимизма, пессимизма или безразличия. Критерий оптимизма (maximax) определяет выбор альтернативы, которая максимизирует максимальный результат для каждой альтернативы, пессимизма (maximin) – альтернативы, которая максимизирует минимальный результат для каждой альтернативы, безразличия – альтернативы с максимальным средним результатом (при этом действует негласное предположение, что каждое из возможных состояний управляемой системы может наступить с равной вероятностью: в результате выбирается альтернатива, дающая максимальную величину математического ожидания).
На стадии реализации эффективность решений определяют следующие факторы:
- – уровень развития и состояния управляемой системы, ее техники, технологии, персонала (кадров), организации и экономики. При высоком уровне развития всех компонентов управляемой системы при реализации решения может быть получена бо́льшая эффективность, чем предусмотренная решением, и наоборот, при низком уровне достаточно трудно обеспечить эффективность, определенную в решении;
- – социально-психологический климат в реализующем решение коллективе. Основным критерием социально-психологического климата выступает уровень зрелости коллектива, под которым понимается степень совпадения индивидуальных и коллективных интересов. Чем выше уровень зрелости коллектива, тем он более управляем, что является необходимым условием его эффективной деятельности;
- – авторитет руководителей, обеспечивающих реализацию решения. Чем выше авторитет руководителей, тем более управляем коллектив и, соответственно, выше уровень эффективности его деятельности;
- – действенность механизма управления деятельностью коллектива, которая выражается в сущности управления как создание условий побуждающих людей к необходимым для достижения целей действиям;
- – время реализации решения. Своевременно принятое качественное и эффективное решение при несвоевременной его реализации может оказаться не только неэффективным, а ненужным;
- – соответствие численности и квалификации (образования, умения и опыта) кадров объему и сложности работ по реализации решения. При численности кадров меньше необходимой для реализации решения сложно соблюсти ее сроки. При квалификации работников ниже требуемого уровня снижается качество выполнения работ и вместе с этим эффективность реализации решения;
- – обеспеченность необходимыми материальными, энергетическими, трудовыми, информационными и финансовыми ресурсами.
Эффективность решения определяется на этапах его разработки и реализации. На первом этапе – это предполагаемая, расчетная или проектная эффективность, на втором – фактическая, полученная в результате реализации решения. Первая определяется по известным методикам расчета эффективности проектных решений, вторая – по методикам расчета фактической прибыли и рентабельности деятельности. В последние годы для определения эффективности стратегических решений на этапах их разработки и реализации часто используется расчет предполагаемого и фактического изменения рыночной стоимости бизнеса, результаты которого являются основой оценки и выбора стратегии организации.
Большое количество принимаемых решений, часть которых фактически не выполняется, что понижает их эффективность;
Вновь принимаемые управленческие решения не учитывают предыдущих;
Вновь принимаемые управленческие решения дублируют существующий организационный порядок;
Изменение цели решения в процессе его движения по иерархической лестнице в соответствии с расхождением интересов различных уровней управления;
Принятие необоснованных решений, не несущих конкретного содержания, например: «обратить внимание», «усилить требование», «принять необходимые меры» и т. д. Такие решения получили название «бюрократическое алиби», так как, имитируют реальные управляющие воздействия. Такие решения приводят к созданию видимости управления;
Недостаточно разработан процесс подготовки и принятия решений:
Отсутствие процедуры согласования управленческих решений с их исполнителями;
Несоблюдение стандартов делопроизводства, отсутствие элементов организации исполнения (сроков исполнения и т. д.);
Назначение нереальных заранее невыполнимых сроков;
Низкий удельный вес стратегических управленческих решений;
Недостаточное информационное обеспечение для принятия решений;
Недостаточная эффективность механизма оценки выполнения управленческих решений, часто ориентированная на исполнение сроков, а не на достижение результатов.
– это степень соответствия его внутренним требованиям организации или стандартам, принятым в организации. Эффективность управленческого решения можно определить как отношение положительных результатов и допустимых.
Качество управленческого решения – это совокупность параметров решения, удовлетворяющих конкретного потребителя, и система мер по их реализации.
Для повышения качества управленческих решений, как правило, создается экспертная группа, подчиненная руководителю организации. В нее целесообразно включать экономистов отделов оплаты труда и управления персоналом, социологов, делопроизводителя, юриста, референта, руководителя организации и других специалистов. В экспертную группу поступают все подготовленные аппаратом управления решения, за исключением стандартных (о премировании коллектива по итогам года или «считать утратившим силу приказ такой-то» и т. п.). Экспертная группа выполняет следующие виды процедур:
Проверяет соответствие подготовленного решения правилам и требованиям, предъявляемым к составлению распорядительных документов;
Проводит экспертную оценку необходимости данного решения и отдельных заданий, включенных в его состав;
Проверяет финансовые, кадровые, ресурсные, материальные и другие возможности реализации как всего решения в целом, так и отдельных его заданий. Если оценка требует специальной квалификации, привлекаются специалисты аппарата управления или линейные руководители.
Качество управляющего решения оказывает существенное влияние на эффективность деятельности любой организации.
Руководители крупного ранга, собственники время от времени принимают важные, судьбоносные для организации управленческие решения. Менеджеры среднего звена также оказывают существенное влияние на эффективность деятельности организации. Организационная культура компании также влияет на общий уровень качества принимаемых решений. В связи с этим, проблемы выявления резервов улучшения качества управленческих решений остаются актуальными.
Найти решение этих проблем можно, лишь проведя исследования существующих процедур принятия решений в организации и проблем, возникающих с улучшением качества принятых решений. Существенными моментами при этом являются:
Уровень подготовки и загрузки управленческого персонала;
Качество проведения экспертиз инновационных управленческих решений, другие вопросы.
В теории принятия решений известна матрица оптимальных решений. Она классифицирует решения по следующим категориям: нет решения, неэффективное решение, эффективное решение, суперэффективное решение.
Наличие противоположных мнений по поводу целей, которые должны быть достигнуты;
Стремление к компромиссу между антагонистами;
Повышенный уровень неопределенности при принятии решения;
Высокий профессионализм менеджеров.
Супероптимальное решение – это набор мероприятий, который одновременно и самым наилучшим образом обеспечивает достижение интересов групп людей с противоположными взглядами посредников, когда в результате «челночных» переговоров выигрывают все стороны и результаты превосходят ожидания каждой из сторон.
Известны приемы проведения дискуссий, приводящих к супероптимальным решениям. При обсуждении полярных точек зрения нельзя спорить и доказывать свою правоту, ибо в спорах истина не рождается . Здесь необходимо либо развивать точку зрения собеседника с доведением ее до абсурда, либо находить совпадающие точки зрения по отдельным вопросам и развивать их, либо развивать только свою точку зрения.
Нахождению супероптимальных решений способствуют следующие пути:
Расширение ресурсной базы национальной, региональной, муниципальной экономики;
Переход к новому качеству глобального мышления путем концентрации внимания на более крупных целях;
Привлечение к процессу переговоров заинтересованных сторон.
Важное значение имеет снижение уровня противоречий сторон с антагонизма до поляризации, со столкновения до различий. Данные способы в настоящее время находятся в стадии разработки .
Повысить качество управленческого решения можно еще одним простым способом: соблюдением технологии создания управленческого решения. Игнорирование технологии приводит к повышению неопределенности при принятии решения, что на стадии реализации управленческого решения превращается в риски. В частности, в строительной организации неопределенность в объеме сбыта при рассмотрении инновационного проекта может привести к рискам банкротства на стадии реализации.
Другой способ повышения эффективности решений – проведение их экспертизы. Этот способ можно рекомендовать для решений, носящих инновационный характер, либо в сложных случаях. Другой вопрос в том, что качество экспертизы будет зависеть от профессионализма самих экспертов. Но здесь, конечно, необходимо выбирать, хотя бы с помощью статистических методов.
Завышенная самооценка своих знаний чревата потерями в финансах в результате плохо проработанного решения. Необходимо осознать, что менеджер не может знать ответы на все вопросы. Поэтому задачей руководителя фирмы является организация процесса выполнения управленческого решения.
Для повышения качества управленческих решений можно использовать способ создания формализованной базы данных типовых решений. В этом случае менеджеру останется только выбрать наиболее оптимальное для его случая решение. Модификация типовых или известных решений также является еще одним путем сокращения затрат на разработку и принятие решений, повышение его качества.
Качество управленческого решения можно оценить по количеству его корректировок. Корректировки могут возникать в случаях, если приходится принимать сложное решение. Однако, если их слишком много, то причину следует искать в качестве подготовки управленческого решения.
Создание института профессиональной экспертизы управленческих решений поможет существенно повысить экономическую эффективность деятельности организаций и, соответственно, качество с продукции. Многое здесь зависит от уровня подготовки менеджеров и готовности их работать в направлении улучшения качества своих управленческих решений.
Основные факторы, влияющие на качество управленческого решения : применение к системе менеджмента научных подходов и принципов, методов моделирования, автоматизация управления, мотивация качественного управленческого решения и др.
Для повышения качества управленческих решений рекомендуется анализировать их на основе классификации по следующим признакам:
Стадия жизненного цикла организации ;
Подсистема менеджмента (целевая, обеспечивающая и др.);
Сфера действия (технические, экономические решения и другие);
Ранг управления (верхний, средний, низший);
По масштабности принимают комплексные и частные решения;
По организации выработки различают коллективные и личные решения;
По продолжительности действия управленческие решения подразделяют на стратегические, тактические, оперативные;
По объекту воздействия могут быть внешние и внутренние;
По методам формализации делятся на текстовые, графические, математические;
По формам отражения (план, программа, приказ, распоряжение, указание, просьба);
По сложности различают стандартные и нестандартные;
По способу передачи решения могут быть вербальные, письменные, электронные.
Применение системного подхода к процессу принятия управленческого решения позволяет определить структуру проблемы, систему ее решения, взаимосвязи компонентов системы и очередность их совершенствования.
Сначала необходимо четко сформулировать цель, что нам следует получить, а потом – какими параметрами должно обладать управленческое решение.
К параметрам качества управленческого решения относятся:
Показатель количественной неопределенности проблемы (энтропии) . Если проблема формулируется только качественно, без количественных показателей, то показатель энтропии приближается к нулю. Если все показатели проблемы выражены количественно, показатель энтропии приближается к единице;
Степень риска вложения инвестиций;
Вероятность реализации решения по показателям качества, затрат и сроков;
Степень адекватности (или точности прогноза, коэффициент аппроксимации) теоретической модели фактическим данным, на основании которых она была разработана.
После предварительной регламентации параметров качества управленческого решения и его эффективности (устанавливается предел, минимально допустимая эффективность, ради которой стоит приниматься за решение проблемы) анализируются факторы внешней среды, влияющие на качество и эффективность решения. Затем анализируются параметры «входа» системы и принимаются меры по их улучшению и повышению качества входящей информации.
Обеспечение сопоставимости решений особенно необходимо при проектировании сложных и дорогих объектов, решении стратегических проблем. Чем больше будет учтено факторов сопоставимости, тем качественнее будет решение. Однако это требует и больших затрат. Поэтому нужно соизмерять затраты и результаты.
Одним из условий обеспечения сопоставимости решений является их многовариантность, т.е. необходимость прорабатывать не менее трех вариантов достижения одной и той же цели.
Основные правила обеспечения сопоставимости альтернативных вариантов управленческого решения:
1) количество альтернативных вариантов должно быть не менее трех:
2) в качестве базового варианта решения должен приниматься наиболее новый. Остальные альтернативные варианты приводятся к базовому использованием корректирующих коэффициентов;
3) формирование альтернативных вариантов должно осуществляться на основе условий обеспечения высокого качества и эффективности управленческого решения;
4) для сокращения времени, повышения качества решения и снижения затрат рекомендуется шире применять методы кодирования и современные технические средства информационного обеспечения процесса принятия решения.
При разработке вариантов управленческого решения следует пользоваться одними и теми же подходами и методами получения информации и выполнения расчетов, так как в противном случае в исходную информацию будут привноситься разной величины погрешности по данному фактору.
Например, если по одному альтернативному варианту управленческого решения будут применяться методы экстраполяции, по другому – экспертные, а по третьему – параметрические методы прогнозирования, то эти варианты не будут сопоставимы в связи с разными подходами и точностью прогнозов.
После уточнения требований факторов «внешней среды», влияющих на качество и эффективность решения, отработки «входа системы следует смоделировать технологию принятия решения, проанализировать параметры процесса, принять меры по их улучшению и приступить непосредственно к разработке решения. Если качество «входа» оценивается «удовлетворительно», то при любом уровне «процесса» в системе качество «выхода» (решения) также будет «удовлетворительным».
Критерием оценки принимаемых управленческих решений является эффективность. Если два образа действий предполагают одинаковые издержки, предпочесть следует тот, который дает наивысшие результаты.
Когда оценивается управление, то оценивается разумность того выбора, который люди делают из доступных им альтернативных действий. Столкнувшись с проблемой выбора, человек не может справиться с реальностью во всей ее сложности, он упрощает процедуру принятия решения путем разделения на три части последствий своего решения:
Последствия, которые преследуются, т.е. ценности подлежат сравнению при оценке результатов;
Последствия, которые для лица, принимающего решение, безразличны;
Альтернативные последствия, от которых, принимая данное решение, лицо, принимающее решение, вынуждено отказаться, – экономисты называют это вмененными издержками или издержками выбора.
При оценке эффективности управленческих решений применяются различные подходы, можно:
Рассчитывать раздельно экономическую и социальную эффективность;
Рассчитывать по каждому решению организационную, экономическую, социальную, технологическую, психологическую, правовую, экономическую, этическую, политическую эффективность как факт достижения соответствующих целей.
Качественные характеристики показателей эффективности принятия управленческих решений: своевременность представления проекта решения, степень научной обоснованности решения, многовариантность расчетов, ориентация на передовой опыт, численность занятых в разработке решения, стоимость и сроки реализации проекта, количество соисполнителей и другие.
Для формулировки методологических подходов при выработке управленческих решений учитывается следующая специфика управленческого труда:
Управленческий труд по выработке управленческих решений – это труд творческий;
Фактические результаты чаще учесть невозможно из-за отсутствия системы протоколирования;
Социально-психологическая результативность решений количественно не определяется;
Реализация решений не выделяет обособленно долю управленческого труда;
Текущий контроль за реализацией решений отсутствует, ожидаемая эффективность чаще опирается на факты прошлого периода;
При длительном сроке реализации вновь появляющиеся обстоятельства искажают предполагаемую эффективность;
Качество принятого решения не оценивается и не фиксируется, хотя это и есть предпосылка его эффективности.
Методологические подходы к оценке эффективности управленческих решений следующие:
Экономическая эффективность управления в широком смысле характеризуется как ресурсная по соотношению доходов и как затратная по соотношению доходов и затрат;
Экономическая эффективность управления в узком смысле характеризуется как соотношение доходов и затрат на содержание аппарата управления;
Социальная эффективность управления определяется в широком и узком смысле по системе специальных показателей;
Возможна оценка эффективности выполнения отдельных управленческих функций по комплексу показателей, специально для этого разработанных и учитывающих специфику принимаемых решений по каждой из функций управления.
К основным условиям обеспечения высокого качества и эффективности управленческого решения относятся:
Применение в разработке управленческого решения научных подходов менеджмента;
Изучение влияния экономических законов на эффективность управленческого решения;
Обеспечение лица, принимающего решение, качественной информацией, характеризующей параметры «выхода», «входа», «внешней среды» и «процесса» системы разработки решения;
Применение методов функционально-стоимостного анализа прогнозирования, моделирования и экономического обоснования каждого решения;
Структуризация проблемы и построение дерева целей;
Обеспечение сопоставимости (сравнимости) вариантов, обеспечение многовариантности решений;
Правовая обоснованность принимаемого решения;
Автоматизация процесса сбора и обработки информации, процесса разработки и реализации решений;
Разработка и функционирование системы ответственности и мотивации качественного и эффективного решения;
Наличие механизма реализации решения.
Выполнить перечисленные условия повышения качества и эффективности управленческого решения довольно трудно и дорого. Речь о выполнении полного набора перечисленных условий может идти только для рациональных управленческих решений по дорогостоящим объектам (проектам). Вместе с тем, конкуренция объективно вынуждает каждого инвестора повышать качество и эффективность управленческого решения. Поэтому в настоящее время наблюдается тенденция увеличения количества учитываемых условий повышения качества и эффективности решений на основе автоматизации системы менеджмента.
Кузнецова Л.А. Разработка управленческого решения: учеб. Пособие. – Челябинск: Челябинский государственный университет, 2001. – С. 61-62
Кузнецова Л.А. Разработка управленческого решения: учеб. Пособие. – Челябинск: Челябинский государственный университет, 2001. – С. 71
Предыдущая |
При характеристике качества управленческого решения в методической литературе часто смешивают понятия качество и эффективность. Рассматривая процесс принятия решений как последовательное выполнение двух взаимосвязанных функций, необходимо выделить две модификации управленческого решения:
1) теоретически найденное решение;
2) практически реализованное решение.
Таким образом, понятие «качество управленческого решения» следует применять к первому случаю, а понятие «эффективное решение» следует применять ко второй позиции. Следовательно, качество управленческого решения необходимо оценивать, не дожидаясь практического результата, еще на стадии его принятия.
Эффективность управленческого решения – степень достижения результата на единицу затрат путем реализации решения. Ресурсная результативность, полученная по итогам разработки ли
реализации управленческого решения в организации.
Качество управленческого решения – степень соответствия параметров выбранной альтернативы решения определенной системе характеристик, удовлетворяющая его разработчиков и потребителей и обеспечивающая возможность эффективной реализации.
Характеристики качества:
1. Научная обоснованност ь решения определяется степенью учета как закономерностей функционирования и развития объекта управления, так и тенденций развития экономики и общества в целом.
Факторы Научной обоснованности
а) учетом требований основных экономических законов;
б) знанием и использованием тенденций развития объекта управления;
в) наличием достоверной, полной и научно обработанной информации;
г) наличием у ЛПР образования, квалификации и специальных знаний, в том числе знаний по теории принятия решений.
2. Своевременность принятия решения – это необходимость преодоления и смягчения возникающих противоречий в определенные сроки. По сути, это требование вовремя реагировать на ситуацию. Даже оптимальное решение, рассчитанное на получение наибольшего экономического эффекта, может оказаться бесполезным, если будет принято поздно. Более того, в этом случае оно может принести определенный ущерб.
3. Непротиворечивость решения отражает необходимость его согласования с ранее принятыми решениями. Частные решения, дополняющие друг друга, должны быть непротиворечивы: во-первых, каждый менеджер, принимая решение, должен согласовать свои цели и интересы с интересами организации; во-вторых, следует различать внутреннюю и внешнюю непротиворечивость решений. Внутренней непротиворечивостью - соответствие решений целям и средствам их достижения, а также соответствие сложности решаемой проблемы и методов разработки решения. Внешней непротиворечивостью понимается преемственность решений, их соответствие стратегии, целям организации и ранее принятым решениям
4. Адаптивность (гибкость) решения учитывает фактор времени. Известно, что решение носит временный характер, который равен стоимости решаемой проблемной ситуации, а за пределами этого периода решение может превратиться в свою противоположность. Управлять нужно так, чтобы оставалась определенная свобода выбора решений в будущем, когда ситуация изменится. Недостаток многих решений заключается в том, что они не учитывают необходимости подобной адаптации и носят излишне жесткий характер.
5. Реальность решения отражает необходимость его разработки с учетом реальных возможностей и объективно определенного потенциала решения. Другими словами, материальные возможности и ресурсы организации должны быть достаточны для эффективной реализации выбранной альтернативы.
6. Правомочность управленческого решения: оно должно быть принято тем, кто имеет на это полномочия и законное право.
7. Контролируемость управленческого решения означает, что необходимо оценивать отклонение фактического результата от планового, ожидаемого.
Качество управленческого решения - это степень соответствия его внутренним требованиям организации или стандартам, принятым в организации.
Эффективность управленческого решения можно определить как отношение положительных результатов и допустимых.
Одним из важных факторов, влияющих на качество управленческих решений (организации труда), является число ярусов в организации, увеличение которых ведёт к искажению информации при подготовке решения, искажению распоряжений, идущих от субъекта управления, увеличивает неповоротливость организации. Этот же фактор способствует запаздыванию информации, которую получает субъект решения. Это и обуславливает постоянное стремление сократить число ярусов управления (уровней) организации. Серьёзной проблемой, связанной с эффективностью управленческого решения, является также проблема выполнения этих решений. До трети всех управленческих решений не достигают своих целей по причине невысокой исполнительской культуры. В нашей и зарубежных странах социологи, принадлежащие к самым разным школам, пристальное внимание уделяют совершенствованию исполнительской дисциплины, включению рядовых сотрудников в разработку решения, мотивации такой деятельности, воспитанию «фирменного патриотизма», стимулированию самоуправления.
Существует несколько подходов к оценке качества управленческого решения.
Так Э.А. Смирнов предлагает оценивать качество по принципу процесса. При разработке и реализации УР руководитель должен уделять внимание каждому этапу процесса разработки и реализации УР. Качество каждого этапа вносит существенный вклад в общую оценку качества всего УР. Качество измеряется в относительных единицах от 0 до 1. Низшему качеству УР присваивается значение 0, а высшему - 1. Общее качество УР вычисляется как произведение значений качеств всех составляющих этапов, стадий и операций, выполняющихся последовательно. Допустим, при разработке УР было выполнено 10 операций со следующими значениями качеств: 0,8; 0,9; 0,7; 0,8; 0,7; 0,8; 0,8; 0,9; 0,7 и 0,8. Значение качества каждой операции само по себе хорошее, но общее качество УР будет равно 0,091. Это очень низкий уровень. Поэтому только при профессиональном отношении ко всем составляющим процесса разработки и реализации УР можно обеспечить приемлемое качество всего УР.
На практике для оценки качества принятого управленческого решения мы будем применять метод контрольных вопросов.
Критерием оценки принимаемых управленческих решений является эффективность.
Эффективность - характеристика степени достижения поставленной цели. Управленческие решения принимаются практически во всех видах деятельности организации, поэтому можно говорить о различных видах эффективности управленческих решений:
1 Организационная эффективность управленческих решений - это результат достижения организационных целей за счет меньших усилий, меньшего числа работников или меньшего времени. Выражением организационной эффективности (организационным результатом) управленческого решения может быть:
Для человека - изменение рабочих функций, улучшение условий труда, соблюдение правил техники безопасности и т.п.;
Для компании - оптимизация организационной структуры, перераспределение рабочих функций, совершенствование системы стимулирования и оплаты труда, сокращение численности персонала и др. В результате может быть создан новый отдел, система стимулирования, группа успешных организаторов производства или управления, новые правила и инструкции и др.
2 Экономическая эффективность управленческих решений - это соотношение стоимости прибавочного продукта, полученного за счет реализации конкретного управленческого решения, и затрат на его подготовку и реализацию. Прибавочный продукт может быть представлен в виде прибыли, снижения затрат, получения кредитов. Экономическая эффективность связана с реализацией всех потребностей человека и компании.
3 Социальная эффективность управленческих решений рассматривается как результат достижения социальных целей для большего количества работников и компании, за более короткое время, меньшим числом работников. Данная эффективность может выражаться в следующем:
Для человека - возможность участия в творческом труде, возможность общения, самовыражения и самопроявления;
Для компании - степень удовлетворения спроса населения (потребителей, заказчиков) на товары и услуги, снижение текучести кадров, обеспечение стабильности, развитие организационной культуры. Результатом может быть хороший социально - психологический климат в подразделениях, взаимопомощь, позитивные неформальные отношения.
4 Технологическая эффективность управленческих решений - это результат достижения отраслевого, национального или мирового технического и технологического уровня производства за более короткое время или с меньшими финансовыми затратами. Выражением этой эффективности может быть:
Для человека - снижение трудоемкости, монотонности, напряженности труда, повышение его интеллектуального содержания;
Для компании - внедрение современной высокопроизводительной техники и технологии, повышение производительности труда, качества товаров и услуг. В результате могут быть внедрены современные приемы творческого труда, повышены конкурентоспособность продукции, профессионализм персонала.
5 Правовая эффективность управленческих решений оценивается степенью достижения правовых целей организации и персонала за более короткое время, меньшим числом работников или с меньшими финансовыми затратами. Эффективность выражается в следующих факторах:
Для человека - обеспечение безопасности, организации и порядка, правовая защищенность от административного произвола;
Для компании - обеспечение законности, безопасности и стабильности работы, положительных результатов во взаимоотношениях с государственными органами и партнерами. Результатом может быть работа в правовом поле, уменьшение штрафных санкций за правовые нарушения и т.п.
6 Экологическая эффективность управленческих решений - это результат достижения экологических целей организации и персонала за более короткое время, меньшим числом работников или с меньшими финансовыми затратами. Она выражается в следующем:
Для человека - обеспечение безопасности, охраны здоровья, санитарных норм условий труда (уровень шума, вибрации, радиоактивности);
Для компании - снижение вредных воздействий на окружающую среду, повышение экологической безопасности продукции. Результатом может быть производство экологически чистой продукции, благоприятные для человека условия труда, экологически безопасное производство.
При оценке эффективности управленческих решений применяются различные подходы, можно:
Рассчитывать раздельно экономическую и социальную эффективность;
Рассчитывать по каждому решению организационную, экономическую, социальную, технологическую, психологическую, правовую, экономическую, этическую, политическую эффективность как факт достижения соответствующих целей.
Эффективность управленческого решения в данной курсовой работе целесообразно оценить с помощью метода экспертных оценок по критериям, которые соответствуют видам эффективности и имитационным моделированием.
Таким образом, при рассмотрении теории по разработке и принятию управленческих решений было обнаружено, что все управленческие решения делятся на две большие группы: качественные и количественные. Существуют определенные технологии принятия управленческих решений, которые имеют схожие черты. Многие авторы упоминали, что управленческое решение должно быть направленным на достижение поставленной цели, с минимумом затрат. Так же необходимо оценивать эффективность и качество управленческих решений, так как только эффективное и качественное решение способствует процветанию предприятия.
Оглавление
Введение………………………………………………………… 3
Глава
I
1.1.
Теоретические основы определения эффективности
государственного управления и принимаемых
государственных управленческих решений…………….…………………………………….…… .……...7
1.2.
Нормативно-правовая база системы оценки
эффективности государственного управления
в РФ…..……………………………….…12
1.3.
Структура Государственной автоматизированной
системы «Управление»……………………………………………… ………………17
Глава
II
2.1.
Анализ текущей ситуации в действующей
системе оценки эффективности государственного
управления и принимаемых государственных
управленческих решений………………………………………….……21
2.2.
Проблемы в системе оценки эффективности
государственного управления и пути их
решения…………………………………………...24
Заключение…………………………………………………… …28
Список
используемых источников…………………………...32
Введение.
"Государственный
аппарат должен
быть
эффективным,
компактным и работающим"
Из
Послания Президента
В.Путина
Федеральному
Собранию 18 апреля 2002
года
Наше время, без сомнения, есть время перемен. «Мы стоим перед лицом серьезных угроз. Наш экономический фундамент, хотя и стал заметно прочнее, но все еще неустойчив и очень слаб. Политическая система развита недостаточно. Государственный аппарат малоэффективен».(1) Повышение эффективности деятельности органов власти и качества реализации ими государственных функций стало лейтмотивом всех крупных реформ государственной службы. Реформы длятся уже двадцать лет, а конца и края им не видно. Что это значит и где пути возращения к стабильности – исторической, политической, социальной? Отовсюду слышны требования перемен, сдвигов, направление которых у оппонирующих друг другу сторон определяется разным образом, но одинаково предполагающим очередной резкий разворот национальной жизни. Либералы желают вступления в Евросоюз и НАТО, националисты и державники - справедливого народного суда над режимом, советской власти и диктатуры, власть в свою очередь «перезагружает стабилизацию» лозунгом о модернизации и инновациях. По сути, происходит процесс реформирования, за которым теряется сам субъект реформирования. Реформа, с большой буквы, исключает саму постановку вопросов о России и представляет современную форму общественной смуты, гражданской войны, куда более ощутимой по своим последствиям, нежели мифическое, якобы длящееся до сих пор противостояние белых и красных. «Россия больна» и «Россия стоит на пороге гибели» - популярные тезисы, но, увы, только в контексте состязания за Реформу. По факту, «больной России, стоящей на краю гибели» в очередной раз предлагается через силу изобразить из себя «нормальную страну» - в форме ли среднестатистических европейских Чехии или Венгрии, в виде ли «азиатского тигра» или СССР периода имперского могущества. Никого не интересует, в каком состоянии пребывает народ, что с его созидательными способностями и какую государственность русские люди фактически способны сегодня построить и поддержать.
Не следует, конечно, отрицать, что за последние годы в стране проделана исключительно большая и сложная работа по становлению и развитию новой системы государственной власти. Тем не менее, государственная власть и управление в современной России находится в весьма сложном предкризисном, а то и в критическом положении, выход из которого возможен только путём резкого повышения эффективности деятельности всей системы государственной власти. Если государственное управление стремится добиться успеха, то оно должно обеспечить гражданам комфортные условия существования в соответствии с обещаниями, сделавшими это управление легитимным. Не секрет, что подобные действия в ситуации ограниченности ресурсов (как кадровых, так и материальных) весьма затруднительны, а задача обеспечения потребностей всего общества, в нынешней ситуации тем более, является почти неразрешимой. По мнению многих экспертов, организация взаимовыгодного и эффективного сотрудничества с частным сектором и общественностью требует реорганизации или, вернее сказать, реструктуризации системы государственного управления. В настоящее время имеется значительное число исследований, посвященных эффективности деятельности государственных органов и государственных служащих. Значительный вклад в теорию эффективности вносят экономика, теории управления, государственное управление. Однако перевод проблемы эффективности в практическую плоскость, реализация теоретических наработок на практике связана с рядом сложных, комплексных вопросов, и, в первую очередь, с оценкой эффективности принимаемых управленческих решений. Анализ научной литературы, аналитических и экспертных разработок показал, что единого системного подхода к толкованию понятия оценки эффективности, ее сущности и значения не существует. Не создана пока и приемлемая нормативно-правовая база оценки эффективности. Но в тоже время, результаты государственного управления оцениваются всем обществом, его отдельными группами и каждым человеком в отдельности, ибо они наглядно просматриваются через изменение уровня и качества жизни населения, через развитие социальной и духовной сферы, через результаты, полученные в сфере экономики, национальной безопасности, международного сотрудничества и т.д. Однако эта оценка не заменяет необходимости в специальной, официальной оценке эффективности государственного управления. Причем оценка эффективности управления должна осуществляться еще на стадии подготовки управленческого решения, что в определенной мере может гарантировать его достаточный уровень. Достаточный для того, чтобы в итоге сложилась ситуация, когда Власть, используя прозрачную и понятную систему индикаторов оценки деятельности государственных структур, своевременно принимает соответствующие управленческие решения, а население страны знает, как работает государственный аппарат страны и насколько рационально используются средства налогоплательщиков.
В ходе исследования были проанализированы научные разработки, помогающие раскрытию проблематики работы, посвященные оценке результативности управления, выполнены такими учеными, как Атаманчук Г. В., Стиглиц Дж., Норд Д., Дайамонд Л., Хаггард Ст., Кауфман Р., Нисканен В., Ролз Дж. В основу работы лёг доклад «Эффективность государственного управления в Российской Федерации в 2008 году», авторы:
- О. В. Гаман-Голутвина
- доктор политических наук, профессор
МГИМО (У) МИД РФ, вице-президент Российской
ассоциации политической науки, председатель
Научного совета РАПН;
Л. В. Сморгунов - доктор философских наук, профессор, заведующий кафедрой политического управления Санкт-Петербургского госуниверситета;
А. И. Соловьев - доктор политических наук, профессор, заведующий кафедрой политического анализа Московского госуниверситета им. М. В. Ломоносова;
Р. Ф. Туровский - доктор политических наук, профессор Государственного университета - Высшей школы экономики, вице-президент Российской ассоциации политической науки.
Объектом исследования является – система оценки эффективности принимаемых государственных управленческих решений.
Предметом исследования является – эффективность практического применения «системы оценки эффективности принимаемых государственных управленческих решений».
Методы исследования – анализ; синтез; метод обобщения.
Задачи исследования:
- Исследование
теоретических основ и нормативно-правовой
базы системы оценки эффективности государственного
управления в Российской Федерации;
Анализ и обобщение практики реализации «системы» в государственном управлении, выявление структуры и механизмов оценки эффективности, действующих в Российской Федерации.
Выявление проблем и выработка рекомендаций по формированию системы оценки эффективности государственного управления в Российской Федерации.
Глава
I
1.1.
Теоретические основы
определения эффективности
государственного управления
и принимаемых государственных
управленческих решений
Трудно не согласиться с суждением известного
экономиста Дж. Стиглица о том, что
государственное управление является
одним из наиболее важных
общественных товаров. (4) Проблема - в особенности
государственного управления как деятельности,
отличающейся от других видов управления,
прежде всего тем, что она осуществляется
при помощи государственной власти и государственными
органами. Тем также, что приоритетную
роль здесь играет политическое руководство,
политика, являющаяся концентрированным
выражением общественных интересов социальных
групп и граждан. Поэтому содержательное
определение понятия «эффективность государственного
управления» и ее критериев не есть технологическая
операция, скажем, по модели «затраты -
выпуск», а представляет собою элемент
управляющей деятельности политического
субъекта, несущий в себе некоторый политический
аспект. «Общественные цели» - в конечном
счете - это политически значимые цели.
«Результаты» - объекты, услуги, процессы,
связанные с удовлетворением общественных
потребностей и интересов (выраженных
в политике). «Государственные ресурсы»
- экономический, социальный, политический,
идеологический и информационный капиталы,
регламентированные государством, как
в плане общественной целесообразности
и возможности, так и правовой обоснованности.
Специфическое содержание понятия «эффективность
государственного управления» можно также
определить через модель - соотношение
«вход-выход», характеризующую деятельность
политической системы в целом и подсистемы
управления как ее части. На «входе» системы
находятся требования общества (управляемого
объекта), обусловливающие принятие соответствующих
решений, поддержка управляющего субъекта
- легитимность (доверие общества) и ресурсы,
которыми располагает государство для
реализации возможных решений. На «выходе»
- реальное изменение объекта как следствие
осуществленных решений и достижения
целей управляющего субъекта (системы).
Внутри системной модели «вход-выход»
формируются и действуют подсистемы, дублирующие
системную, в применении к анализу, эффективности
как внутренней управленческой деятельности
отдельных органов государства по отношению
к другим органам, так и внешней - по отношению
к обществу или его части. В таком контексте
используются понятия «частичная эффективность»
и «полная эффективность». Первая характеризуется
показателями результативного решения
части проблем, отдельных составляющих
общей цели, вторая - показателями успешного
решения всего комплекса проблем, образующих
общую, конечную цель управляющего субъекта.
Для системы государственного управления
в целом рассматриваемое понятие трактуется
преимущественно как «полная эффективность».
Определив понятие «эффективность государственного управления», необходимо перейти к выяснению основного вопроса - о критериях эффективности. В нем - суть проблемы. Понятие «критерий эффективности» государственного управления обозначает признак или совокупность признаков, на основании которых оценивается эффективность системы управления в целом, а также отдельных управленческих решений. Стержневым элементом данного понятия является термин «оценка». Его специфический смысл предопределяет неоднозначность процедуры оценивания людьми результатов и последствий одних и тех же действий и решений управляющего субъекта. Оценка эффективности государственного управления необходима как для государственных органов власти, так и для общества. Обществу она позволяет контролировать качество деятельности государственных институтов. А руководителям и государственным служащим она необходима для самоконтроля и усовершенствования управленческого процесса. Проблема оценки эффективности - это проблема анализа управленческой деятельности и принимаемых решений. Оценка как ядро понятия «критерий эффективности» - термин, производный от понятия «ценность», которое указывает на общественное значение тех или иных явлений (социальных и природных). Объектами оценки выступают разнообразные результаты управленческой деятельности, жизненные средства, виды общественных отношений, процессы, конкретные акты деятельности и пр. Они именуются «предметными ценностями». Объекты оцениваются (определяется их общественное значение) в соответствии с идеалами, принципами, целями, концепциями, нормами и т.д. Данные явления относятся к числу «субъективных ценностей». Их следует отличать от «предметных ценностей» (объектов оценивания).
Современные подходы в оценки государственного управления строятся на более широком - «социальном подходе», не только апеллирующем к обобщающему взгляду на структуру общественных отношений, но увязывающем стадии производства и потребления общественного продукта. Не случайно в исследовательской литературе последних десятилетий получило разработку понятие социальной эффективности в качестве альтернативы экономической (или механической) эффективности. Обращаясь к разработкам методик оценки эффективности государственного управления применительно к органам управления национального уровня, следует отметить их определенное практическое значение. В ряде стран эти оценки встроены в систему исполнительной власти и являются элементами мониторинга и контроля функционирования ее органов. Оценка эффективности государственного управления представляет собой многогранный и многоуровневый процесс, предполагающий использование всеобщих, отраслевых и иных, более частных, дополнительных критериев. В том числе и тех, которые отражают отложенные эффекты, способные проявиться в краткосрочной или среднесрочной перспективе деятельности госаппарата. Наряду с подходами, отражающими стоимостные или организационные показатели работы госаппарата, его институциональные и количественно описываемые параметры, оценка профессиональной деятельности госаппарата по осуществлению полномочий государственной власти предполагает и применение качественных критериев, позволяющих понять и объяснить различные процессы и механизмы системы государственного управления. Применение такого разнородного комплекса критериев и подходов прежде всего отражает дифференцированный характер государственной деятельности. В конечном счёте, это дает понимание того, что успехи на одних направлениях управленческой активности госаппарата могут совмещаться с совсем не удовлетворительной работой на других. Одним словом, на разных социальных площадках или применительно к различным социально-экономическим проектам государственное управление может демонстрировать различную степень своей результативности и эффективности. В данном контексте, понятие социальной эффективности определяет функцию минимизации трансакционных издержек и непосредственно связано с эффективностью функционирования механизма координации социальных взаимодействий. Концептуализация понятия «социальная эффективность» в современной литературе строится на следующих предпосылках:
- Социальная
эффективность администрации заключается
в уменьшении на макроуровне
политической неопределенности,
формулировке четких правил
игры и контроле за их исполнением.
Социальная эффективность тем выше, чем больше вложения общества в повышение способности государства «эффективно проводить и пропагандировать коллективные мероприятия»(5).
Ключевым способом повышения потенциала государства и, соответственно, социальной эффективности как результата использования этого потенциала является создание эффективной системы норм и правил, проясняющих социальные взаимодействия и ограничивающих риски разного рода(6).
- Общая социальная
эффективность управления характеризует
результаты и последствия функционирования
управленческой системы. Применительно
к системе государственного управления
этот конструкт характеризует вклад системы
государственного управления в качественное
развитие общества как объекта управления.
Специальная социальная эффективность является инструментом оценки качества организации субъекта управления с точки зрения его содержательных и структурно-функциональных характеристик (содержание и смысл деятельности; структура, функции, технологии функционирования и т. п.); применительно к системе государственного управления этот показатель призван характеризовать качество функционирования аппарата государственного управления.
Конкретная социальная эффективность соотносится с детальными особенностями организации процесса управления (в случае государственного управления с конкретными элементами и особенностями функционирования системы государственной машины)(7).
Исторически в оценке эффективности государственного управления доминировал критерий экономической эффективности, что существенным образом отразилось на существующей системе оценки эффективности государственного управления в Российской Федерации сложившейся в рамках определенными основными направлениями административной реформы, проводящейся в стране с 2003 года. Следует заметить, что на эту систему повлияли как конкретные установки, связанные с параллельной бюджетной реформой, реформой государственной службы и реформой местного самоуправления, так и общие идеологические установки, определяющие общий характер реформирования различных направлений деятельности государства. При доминировании идеологии «экономического подхода» к государственному управлению («новый государственный менеджмент», «качество государственного производства услуг», «экономия ресурсов») система оценки эффективности формировалась под влиянием также идеологии рационального управления (принцип бюрократии), патернализма, «реактивного государства» и др. Система оценки эффективности получилась неоднородной, с ярко выраженной узостью «экономизма» применительно к государственному управлению. С этим связан и слабый интерес именно к социальной эффективности государственного управления. Однако положительным шагом было стремление перенести идею эффективного государственного управления в плоскость выработки национальной модели оценивания и ее внедрения в практику государственного управления.
1.2.
Нормативно-правовая
база системы оценки
эффективности государственного
управления в РФ
В предыдущие годы оценка эффективности
государственного управления осуществлялась
на основе введения в ходе бюджетной реформы
системы бюджетирования, ориентированного
на результат, БОР (Постановление Правительства
РФ от 22 мая 2004 года). В рамках этой системы
сформировался механизм оценки эффективности,
связанный с подготовкой докладов о результатах
и основных направлениях деятельности
исполнительных органов государственной
власти (ДРОНД). В 2007 году Указом Президента
РФ от 28 июня были определены система и
перечень показателей для оценки эффективности
органов исполнительной власти субъектов
РФ. 9 февраля и 28 марта 2008 года Правительство
Российской Федерации внесло изменения
в Концепцию административной
реформы и отодвинуло срок
ее реализации с 2008-го на 2010 год. При этом
в центре внимания находились вопросы
повышения эффективности деятельности
органов исполнительной власти.
Существенными изменениями в этом подходе
к эффективности были следующие моменты:
- система
оценки эффективности увязывалась с созданием
комплексной системы ведомственного
и межведомственного планирования
и проектного управления по
целям и результатам деятельности;
ставилась задача разработки ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности в соответствии со стратегическими целями государства;
ставилась задача «реализации единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий (ГАС «Управление»)»;
создание механизмов конкурентного распределения ресурсов в ведомствах;
определялось формирование системы стимулирования государственных служащих, базирующейся на показателях результативности, должностных регламентах, а также срочных служебных контрактах с ведущими сотрудниками.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года №1663-р были утверждены «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года». Одним из ключевых условием успеха в решении определенных этим документом задач «является повышение качества работы системы государственного управления и местного самоуправления. При этом основной акцент делается на конечной результативности и эффективности исполнения функций и полномочий Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, на мотивациях государственных и муниципальных служащих в достижении поставленных целей. Одновременно на всех уровнях власти предполагалось развернуть борьбу с коррупцией и бюрократизмом». В разделе «Эффективное государство» были выделены пять основных задач для достижения соответствующих целей управления:
- создание
системы стратегического управления;
повышение ориентированности деятельности федеральных органов исполнительной власти и государственных служащих на результат;
оптимизация функций органов исполнительной власти и повышение качества государственных услуг;
повышение эффективности государственного сектора экономики;
открытость государственного управления, взаимодействие государства с бизнесом и гражданским обществом.
25 декабря 2009 г., Постановлением N 1088 «О
единой вертикально интегрированной государственной
автоматизированной информационной системе
(ГАС) "Управление", Правительство
Российской Федерации постановило создать
единую вертикально интегрированную государственную
автоматизированную информационную систему
"Управление" и определило в качестве
государственного заказчика Министерство
связи и массовых коммуникаций Российской
Федерации. Создание и ввод в эксплуатацию
системы "Управление" запланировано
осуществить в течение 2009 - 2012 годов за
счет средств федерального бюджета, предусмотренных
на реализацию федеральной целевой программы
"Электронная Россия (2002 - 2010 годы)".
Также рекомендовано органам государственной
власти субъектов Российской Федерации
создать и обеспечить функционирование
региональных автоматизированных информационных
систем, информационные ресурсы которых
предназначены для их последующей интеграции
в систему "Управление". (8)
В п.4 Положения
N 1088 «О единой вертикально интегрированной
государственной автоматизированной
информационной системе "Управление"»
указано, что система ГАС "Управление"
предназначена для решения следующих
задач:
- обеспечение
информационно-аналитической поддержки
принятия высшими органами государственной
власти решений в сфере государственного
управления, а также при планировании
деятельности этих органов;
осуществление мониторинга, анализа и контроля исполнения принятых указанными органами решений, реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации, выполнения приоритетных национальных проектов, реализации мероприятий по оздоровлению российской экономики, процессов, происходящих в реальном секторе экономики, финансово-банковской и социальной сферах, социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
- ГАС
«Управление» рассматривается руководством
страны, как инструмент в системе государственного
управления и мониторинга эффективности
деятельности органов исполнительной
власти.
Концепция системы мониторинга и управления национальными проектами ГАС "Управление" утверждённая распоряжением правительства Российской Федерации №516-р от 24 апреля 2007 года была разработана Министерством информационных технологий и связи Российской Федерации совместно с:
- Федеральной
службой охраны РФ;
Министерством здравоохранения и социального развития РФ;
Министерством регионального развития РФ;
Министерством сельского хозяйства РФ;
Министерством образования и науки РФ;
Счетной палаты РФ.
Структура системы включает три уровня информационных систем. Первый уровень (региональный) составляют информационно-аналитические системы, в которых осуществляется сбор и предварительная обработка отчетной информации о результативности деятельности органов власти субъектов Российской Федерации и органов власти местного самоуправления. Второй уровень (ведомственный) составляют информационно-аналитические системы, которые обеспечивают сбор и обработку отчетности о результативности деятельности федеральных органов власти Российской Федерации. Третий уровень (федеральный) обеспечивает свод и аналитическое представление информации регионального и ведомственного уровней ГАС «Управление» в интересах высших органов государственной власти Российской Федерации, а также федеральных органов исполнительной власти. В рамках ГАС «Управление» обеспечивается «вертикальное» перемещение информации в соответствии с управленческой иерархией (от систем первого уровня к системам второго и третьего уровней и получение информации системами третьего уровня).
Таблица:
«Структура сегментов и пользователей
ГАС «Управление»»
Сегменты и пользователи ГАС "Управление" | |
сегменты | пользователи |
Федеральный | |
Мониторинг социально-экономического развития | Аппарат Правительства
Российской Федерации
Министерство
регионального развития
Министерство экономического развития |
Мониторинг приоритетныхнациональных проектов | Федеральные и региональные органы власти Российской Федерации |
Единая
межведомственная
информационно-статистическая
система |
Федеральные органы
власти
Российской
Федерации
|
Ведомственный | |
ИКТ в государственном управлении | Министерство связи и массовых коммуникаций |
Мониторинг
промышленности
и ОПК
|
Министерство промышленности и торговли |
Региональный | |
Типовое
региональное
решение
|
Региональные органы исполнительной власти |
Назначение систем ГАС «УПРАВЛЕНИЕ»:
- Мониторинг
социально-экономического
развития
- мониторинг, анализ и прогноз
социально-экономического развития и
бюджетно-финансового состояния субъектов
Российской Федерации, эффективности
деятельности органов исполнительной
власти регионов.
Мониторинг приоритетных национальных проектов - мониторинг и контроль реализации приоритетных национальных проектов, достижения целевых ориентиров в соответствии с утвержденными сетевыми графиками их реализации.
ИКТ ( информационно- коммуникационные технологии ) в государственном управлении - Мониторинг и анализ показателей использования ИКТ в социально-экономической сфере и государственном управлении, программ и проектов в сфере связи и ИКТ.
Мониторинг промышленности и ОПК - Мониторинг и анализ показателей, характеризующих развитие промышленности Российской Федерации в разрезе отраслей, видов деятельности, субъектов Российской Федерации и отдельных предприятий ОПК.
и т.д.................