Муниципальное управление. Государственное и муниципальное управление
План
Лекция 2. ГиМУ и государственная служба
1. Субъект, объект и содержание ГиМУ
2. Государственная служба и органы государственного и муниципального управления
I. Субъект, объект и содержание ГиМУ
Конкретным субъектом государственного или муниципального управления является соответствующий орган, должностное лицо государства или местного самоуправления. Существует огромное разнообразие органов государства (от парламента до местного отдела министерства внутренних дел) и должностных лиц (от президента до начальника паспортного стола местного отделения милиции). В федеративных государствах государственной властью (правда, несуверенной) обладают такие субъекты федерации, которые имеют свои законодательные и исполнительные органы, свою государственную службу. В местном самоуправлении существуют различные органы (представительный орган - совет, комитет и т.д., местная администрация), муниципальная служба.
Объект государственного и муниципального управления - это общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, поведение общественных объединений, организаций, юридических лиц, поведение отдельных граждан, приобретающее общественное значение. Иногда общественное значение могут приобрести и личные отношения (например, алиментные обязанности детей в отношении престарелых родителей или запрет детям, не достигшим определенного возраста, посещать некоторые кинофильмы). В этом случае такие отношения могут быть подвергнуты государственному или муниципальному регулированию, т.е. с использованием публичной власти.
В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические. С целью ускоренного развития какой-либо отрасли, определенного объекта устанавливаются преференции (предпочтения) для нее, предоставляются государственные или муниципальные инвестиции. Государство (путем судебного решения) может запретить политическую партию за ее антиконституционную деятельность, а мэрия - не разрешить политическую демонстрацию с националистическими лозунгами, запретить пропаганду экстремистской идеологии и т.д.
Те или иные органы и должностные лица могут применять только такие средства государственного и муниципального управления, которые разрешены им законом (и в соответствии с ним уставом муниципального образования). Различные виды органов и должностные лица используют неодинаковые способы государственного и муниципального управления и каждый из них - те способы и в тех рамках, которые установлены соответствующим правовым актом.
Элементы государственного и муниципального управления:
2. обоснованность управленческого решения,
3. стабильность
4. ресурсы управления
5. сроки выполнения
6. институты
7. прямые и обратные связи.
Всистеме управления важнейшее значение занимают его цели. Есть конкретные цели (организующая деятельность по ремонту местной дороги), а есть цели глобального порядка, которые должны сообразовываться с общечеловеческими ценностями (свобода, демократия, социальная справедливость и т.д.). Цели должны быть реальны и выполнимы. Бесполезно заниматься управленческой деятельностью, если цель невыполнима сама по себе (например, быстро построить коммунизм в Китае путем «большого скачка» в 70-80-х гг. XX в.).
Цели управления определяют суть управленческого решения: выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.
Важнейшее значение имеет обоснованность управленческого решения. В таком решении, возможно, полно следует учесть все обстоятельства, имеющее как прямое, так и косвенное отношение к решаемой задаче, факторы благоприятствующие и противодействующие.
Для достижения успеха важное значение имеет стабильность управления. Не авралы, а настойчивая последовательная работа приносит результат. С этой точки зрения необходимо заранее просчитывать эффективность управления: достижение наилучших результатов в возможно короткий срок с наименьшими затратами материальных ресурсов и управленческой энергии. Эффективность не связана с количественной стороной управления: слишком много управления (излишек управления) так же плохо, как и его недостаточность (мало управления).
Важнейшей материальной базой управления являются ресурсы управления (наличие соответствующих органов, кадров, финансовых возможностей, управленческой техники и т.д.). Они различны в государственном и муниципальном управлении. Решая ту или иную управленческую задачу, важно оценить предварительно наличие ресурсов (в том числе не только материальных, а и духовных).
Важное значение имеют сроки. Управленческая задача должна быть решена в срок. В противном случае может оказаться, что ее решение запоздало и просто больше не нужно.
В государственном и муниципальном управлении могут использоваться институты. В странах мусульманского фундаментализма (Саудовская Аравия, Оман и др.) важнейшую роль в управлении играют религиозные нормы. В некоторых странах для управления используются общественные объединения (например, многие функции по контролю за охраной труда переданы в России профсоюзам, во Франции арбитраж по торговым делам могут осуществлять предпринимательские союзы и др.).
Прямые и обратные связи в управлении. Воздействие управляющего субъекта (органа, должностного лица и т.д.) на объект - это установление его прямых связей с объектом. Такое воздействие может быть постоянным (например, подчиненность по службе), эпизодическим или временным (например, введение чрезвычайного положения на срок 30 суток в определенном регионе России). Оно может быть активным, даже силовым (мероприятия государственных органов по прекращению забастовки, признанной судом незаконной), а может быть мягким «управлением дирижера» или вовсе внешне незаметным. Для хорошо отлаженного управления характерно именно последнее. Не авралы и штурмы, чрезвычайные и экстренные меры, а текущая, незаметная, на первый взгляд, управленческая работа всегда дает наилучший эффект. Конечно, в чрезвычайных ситуациях необходимы и чрезвычайные меры, когда формы прямого управления резко изменяются. Однако применять их следует крайне осторожно, так как они могут разрушить управленческий механизм.
Поскольку воздействие субъекта на объект имеет место, то объект на него реагирует (если воздействие оказалось незамеченным, то управление, по существу, отсутствует). Объект может не изменить свое поведение (например, органы охраны правопорядка требуют от организатора демонстрации возвратиться на утвержденный маршрут, но они продолжают направлять движение по закрытым для этого улицам), а может изменить. Такие изменения могут соответствовать воле управляющего субъекта - реакция согласия, подчинения (гражданин своевременно представляет декларацию о своих доходах в налоговое ведомство, правительство Италии уходит в отставку в результате вотума недоверия, принятого парламентом), но могут и не соответствовать (реакция несогласия), приобретая форму не только неповиновения . (продолжение собрания, которое полиция требует закрыть), но и активного противодействия (нападение демонстрантов на полицию). В этом случае прямые связи меняют свой характер, на первый, план в них выступает принуждение, а то и прямое насилие. Так было во многих странах в условиях военных диктатур, тоталитарных режимов.
Воздействие субъекта (органа, должностного лица и т.д.) на объект управления порождает обратные связи. К субъекту управления поступает информация о поведении объекта, о выполнении (невыполнении) управленческих «команд».
Способы выражения обратных связей могут быть активными (действия в знак согласия с управленческим решением, протест) и пассивными (текущая информация). Они многообразны: например, поддержка или отклонение на референдуме проекта закона, демонстрация протеста, отказ избирателей голосовать на выборах за кандидатуру прежнего или предлагаемого губернатора, критика действий правительства в печати и т.д. В западной литературе особенно действенным способом активных обратных связей считается партиципация - добровольное участие населения в правительственных проектах и мероприятиях местного самоуправления.
Непосредственная демократия :
2. отзыв депутатов избирателями
3. референдум
4. народная законодательная (правотворческая) инициатива
5. народные обсуждения важных вопросов государственной жизни
6. гражданская инициатива
7. массовая демонстрация с требованиями к правительству
8. требования, выдвинутые на сельском сходе
9. простое обращение гражданина в орган государственной власти или местного самоуправления.
Государственное и муниципальное управление не ограничивается деятельностью его органов и должностных лиц. Оно осуществляется и при участии (нередко решающем) институтов непосредственной демократии. К их числу относятся выборы, когда граждане решают, какая партия будет формировать правительство (в парламентарной монархии Великобритании или в парламентарной республике Германии), кто займет высший государственный пост (пост президента в России). Участие граждан в управлении осуществляется путем отзыва депутатов избирателями (в России нельзя отзывать членов Государственной Думы, но можно - депутатов законодательных органов в некоторых субъектах РФ и депутатов муниципальных образований). В некоторых субъектах РФ, в муниципальных образованиях возможен также досрочный отзыв избранных должностных лиц. Путем голосования на референдуме граждане могут принять конституцию, определяющую всю систему управления страной (например, в России в 1993 г.) или иной закон. На местных референдумах во многих муниципальных образованиях России принимались их уставы. Референдум может быть не только решающим, но и консультативным (результаты голосования в данном случае не обязательны для государственных органов).
Новый закон (местный нормативный акт) можно предложить путем народной законодательной (правотворческой) инициативы, для чего необходимо собрать определенное количество подписей избирателей в поддержку такого акта (например, в Италии 500 тыс.; для закона, для нормативного акта местного органа самоуправления в некоторых муниципальных образованиях в России достаточно 200 подписей).
Применяются народные обсуждения важных вопросов государственной жизни (в России порядок их проведения регулируется специальным правовым актом).
В России в местном самоуправлении используется гражданская инициатива - непосредственное обращение группы граждан к органам управления с предложением каких-либо мер. В последние годы во многих демократических странах принято законодательство об «открытых окнах». Это значит, что каждый гражданин за небольшую плату (в Японии - 2-3 долл. США) вправе получить копию любого управленческого акта, включая решение правительства, если акт не имеет секретного характера (есть правила засекречивания). Существует множество других форм. Массовая демонстрация с требованиями к правительству, требования, выдвинутые на сельском сходе, простое обращение гражданина в орган государственной власти или местного самоуправления могут стать формой непосредственного участия в управлении.
Одной из основных задач государственного управления является формирование кадрового потенциала государственных органов. При данном подходе внутри государственного управления выделяется государственная служба, которая представляет собой важнейшую область теории государственного управления.
Цели государственной службы | |
Государственно-политические | · выполнение конституционных требований о государственной поддержке социальной сферы · реализация обязательств государства по обеспечению определенного уровня жизни, удовлетворению материальных потребностей людей · обеспечение благосостояния общества |
Экономические | · повышение эффективности государственного управления экономикой · осуществление от имени государства управления государственной собственностью · поддержка предпринимательства · обеспечение финансирования затрат на государственную службу · снижение затрат на содержание государственного аппарата |
Социальные | · исполнение и обеспечение полномочий государства и его органов · решение общегосударственных задач управления · выполнение публичных дел · практическое осуществление функций государства · создание условий для связи государственного аппарата с народом |
Правовые | · обеспечение соблюдения законодательства государства · создание правовых условий для нормального функционирования государственного аппарата |
Организационные | · организационно-техническое обеспечение органов государственной власти · профессионализация государственного аппарата · совершенствование норм, стандартов, правил регулирования состава государственного аппарата, продвижения по службе · приведение структуры государственного аппарата в соответствие с задачами государственной службы |
Государственная служба - это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.
Основные принципы государственной службы закреплены в конституции РФ и в законе РФ об основах государственной службы.
Данный закон выделяет 12 принципов:
1. Верховенство конституции РФ и ФЗ над иными нормативно-правовыми актами и инструкциями.
2. Приоритет прав и свобод человека.
3. Единство системы государственной власти при разграничении предметов ведения между РФ и ее субъектов.
4. Разделение властей.
5. Равный доступ граждан к государственной службе.
6. Принцип обязательности для государственных служащих решений вышестоящих органов.
7. Единство основных требований предъявляемых в государственной службе.
8. Профессионализм и компетентность.
9. Гласность.
10. Ответственность государственных служащих.
11. Внепартийность и отделение религиозных объединений от государства.
12. Стабильность кадров.
В соответствии с ФЗ к особенностям государственного управления относятся следующие:
1. Государственное управление представляет собой конкретный вид деятельности по осуществлению государственной власти, которая имеет определенную специфику и отличает его от др. форм и видов осуществления государственной власти.
2. Государственное управление – это деятельность исполнительно-распорядительного характера, т.е. главным ее выражением является исполнение нормативно - правовых актов при помощи юридически властных средств.
3. Государственное управление осуществляют специально созданные государственные органы.
4. Государственное управление – это исполнительная деятельность, которая осуществляется в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.
5. Государственное управление как деятельность должна осуществляться на основе законов и нормативных актов. В отличие от государственного управления бюрократическое управление – это управление, которое должно следовать детально разработанным правилам и предписаниям, установленным властью вышестоящего органа, обязанность бюрократа выполнять то, что велят ему эти правила и предписания. Его свобода действовать в соответствии с собственными убеждениями ограничена.
6. Государственное управление характеризуется признаком вертикальности или иерархичности, система исполнительно-распорядительных органов, следовательно, система гос. службы должна быть также построена на отношениях субординации и подчинения.
7. Реализация органами исполнительной власти своих юридически властных полномочий осуществляются в административном, т.е. во внесудебном порядке.
8. Возможность административного правотворчества подразумевает сочетание правоприменения и правоустановления.
Органы государственного управления: Администрация Президента РФ (исполнительный аппарат), Государственный совет РФ (совещательный орган), Правительство РФ (орган федеральной исполнительной власти), Федеральное Собрание – парламент РФ – (законодательно – представительный орган), Федеральное Собрание состоит из двух палат Государственная Дума (нижняя палата, представляет интересы народа России в целом) и Совет Федерации (верхняя палата, обеспечивает интересы).
Местные органы власти – это органы местного управления, включенные в общую систему органов государственной власти.
Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган МО, Глава муниципального образования, местная администрация (Исполнительный комитет), контрольный орган МО (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т.д.), Городской Совет.
Принцип государственного управления, установленный Конституцией РФ 1993 года, - принцип разделения власти при ее осуществлении , предопределяет существование особых видов государственной службы:
· государственной службы в органах представительной (законодательной) власти;
· государственной службы в органах исполнительной власти;
· государственной службы в органах судебной власти.
Характерной особенностью в функционировании видов государственной службы являются различия в компетенции и предметах ведения органов государственной власти, то есть в содержании государственно-властных функций, обеспечиваемых государственно-служебной деятельностью.
Общая или общеадминистративная государственная служба – это служба в органах государственной власти общей компетенции. Содержание государственно-служебной деятельности в них не отличается однородной функционально-профессиональной спецификой. К этому подвиду относятся:
· президентская государственная служба в Администрации Президента РФ, в том числе аппаратах Совета Безопасности, Представительствах Президента по федеральным округам, Управлении делами Президента РФ, в аппаратах (администрациях) высших должностных лиц субъектов РФ;
· парламентская государственная служба в аппаратах палат Федерального Собрания РФ, в аппаратах Законодательных Собраний (парламентов) субъектов РФ;
· правительственная государственная служба в аппарате Правительства РФ; в аппаратах правительств (администраций) субъектов РФ, а также исполнительная государственная служба в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ, регулирующих различные сферы деятельности. Исполнительная государственная служба создается и осуществляется с непременным учетом функционального многообразия отраслевой специфики сфер государственной деятельности. Для регулирования этого вида государственной службы характерно то, что оно обычно ведется системно, охватывая службу в органах всех уровней или отдельной сферы (отрасли) управления в целом.
Специализированная государственная служба предназначена для реализации особо установленных полномочий государственными служащими с соответствующей профессиональной специализацией, которые исполняют должностные обязанности в органах государственной власти, имеющих особую (специальную) компетенцию, как правило, для выполнения преимущественно однородной деятельности (по соответствующим предметам ведения). Специализированная государственная служба выделяется как вид гражданской службы в зависимости от функциональной специфики и особенностей компетенции государственных органов власти, а также специального профессионального образования, необходимого для исполнения полномочий по соответствующим должностям государственной службы.
В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» определяет предметы ведения местного самоуправления, а также разграничивает полномочия органов государственной власти РФ (ст. 5) и органов государственной власти субъектов РФ (ст. 6) в области местного самоуправления.
Согласно ст. 3 ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ» граждане имеют равные права на осуществление МСУ как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка и происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Следует отметить, что МСУ не является замкнутым для государства образованием, как бы «государством в государстве». Согласно ст. 132 Конституции РФ органы МСУ могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций. Государственные органы вправе в этом случае осуществлять контроль над соответствием действий органов МСУ при решении вопросов местного значения Конституции РФ, законодательству РФ, законодательству субъектов РФ.
МСУ не может быть отнесено исключительно к институтам гражданского общества, ибо МСУ – это не просто форма самоорганизации населения для решения местных вопросов. Это и форма осуществления публичной власти, власти народа. Следовательно, муниципальная власти и власть государственная – это две формы власти народа.
Основные признаки МСУ:
1. МСУ имеет особый субъект: население МО;
2. МСУ – особая форма демократического механизма управления обществом и государством;
3. МСУ имеет особый объект управления: вопросы местного значения;
4. МСУ имеет особую форму организации и осуществления власти: самостоятельность;
5. МСУ осуществляет свою деятельность под собственную ответственность.
В России создана многоступенчатая система политического управления. Данная ее особенность прослеживается в самых разных аспектах. Так, органы власти в РФ делятся на государственные и муниципальные. В ряде случаев они рассматриваются в едином контексте. Но, по Конституции, государственная и муниципальная власть в России должны функционировать независимо. Каковы критерии их разграничения?
Соотнесение государственного и муниципального управления
Прежде чем исследовать функции государственного и муниципального управления, рассмотрим то, каким образом соотносятся два рассматриваемых понятия. С чем связана в принципе необходимость их разграничения?
Есть мнение, что государственное и муниципальное управление следует рассматривать в разных контекстах в силу того, что в Конституции РФ закреплены положения, по которым и то и другое должны быть разделены. То есть, исходя из логики основного закона России, государственное и муниципальное управление - две самостоятельные системы реализации политической власти. Но каковы фактические критерии их разграничения?
Таковым может быть прежде всего механизм формирования властных органов. Если говорить о муниципальных органах управления - тех, что функционируют в городах и районах РФ, то соответствующие должности в них занимают люди, определяемые исходя из волеизъявления граждан соответствующих населенных пунктов. Мэр города или председатель горсовета не может быть назначен президентом РФ. В свою очередь, государственные органы власти вполне могут формироваться при непосредственном участии федеральных структур. Так, долгое время главы российских регионов назначались президентом РФ.
Другой критерий, предопределяющий разграничение таких понятий, как муниципальное и государственное управление - задачи и функции соответствующих структур власти. В первом случае речь идет об эффективном управлении локальными экономическими и политическими процессами. Работа муниципальных органов власти в конкретном городе не предполагает непосредственного влияния на соответствующие активности в других населенных пунктах, даже соседствующих.
В свою очередь, функции государства и государственного управления гораздо шире. Они предполагают решение задач национального масштаба, в ряде случаев выходящих и на международный уровень. Решения, принимаемые на уровне государственного управления, как правило, влияют на все локальные административно-политические единицы. Можно отметить, что в системе организации власти в РФ функции государства и государственного управления распределены на 2 уровня - федеральный и региональный. Часть полномочий политического центра отдается, таким образом, в субъекты РФ. Основной мотив здесь - лучшая приспособленность региональных властей к решению задач на конкретных территориях, знание ими локальных факторов, влияющих на успешность достижения поставленных целей.
Некоторые функции государственного и муниципального управления могут совпадать. Прежде всего - в обоих случаях - перед властями ставится ключевая социальная задача, заключающаяся в обеспечении стабильного развития государства, высокого уровня жизни граждан, осуществлении хозяйственной модернизации. Общие функции государственного и муниципального управления - это эффективный сбор налогов, а также грамотное распределение бюджетных средств.
Таким образом, два описываемых механизма реализации политической власти могут рассматриваться как в единых контекстах, так и при условии раздельного распределения функций.
Подчинено ли муниципальное управление государственному?
Данный вопрос вызывает дискуссии в среде юристов и экспертов. С одной стороны, понятие и функции государственного управления, исходя из положений Конституции РФ, следует рассматривать отдельно от соответствующих характеристик муниципальных механизмов. Любой закон, который бы обязывал, условно говоря, мэра города подчиняться непосредственно президенту РФ, мог бы рассматриваться как противоречащий Конституции России.
Вместе с тем функции государственного управления в части бюджетной политики, реализации федеральных программ часто предполагают как раз таки подотчетность муниципалитетов госструктурам. Если на уровень локального бюджета были переведены некие денежные средства из государственных резервов, то они должны быть израсходованы целевым образом. Аналогично федеральные программы должны эффективно реализовываться на муниципальном уровне.
Таким образом, понятие и функции государственного управления в РФ могут, с одной стороны, не предполагать никакой подчиненной роли муниципалитетов, с другой - на практике коммуникации между органами власти на различном уровне могут характеризоваться подотчетностью локальных структур федеральным (либо региональным, которые также входят в систему государственной власти). В свою очередь, органы власти субъектов РФ - министерства, территориальные представительства агентств и служб полностью подотчетны политическому центру. Вместе с тем регионы могут характеризоваться большей, чем муниципалитеты, бюджетной самостоятельностью относительно федеральных финансовых ресурсов.
Выраженная субординация при соотнесении полномочий государственных и муниципальных структур власти наблюдается в сфере правового регулирования. Локальные законы должны полностью соответствовать тем, что принимаются политическим центром. Городской парламент не может выпустить акт, который бы противоречил положениям региональных либо федеральных источников.
Структура государственного и муниципального управления
Для начала рассмотрим основные элементы структуры, что формируют институт государственного и муниципального управления в России. Таковыми можно считать: субъект, объект, а также содержание. Какова специфика первого элемента?
Субъектом государственного (муниципального) управления принято считать некий орган власти: мэрию, городской совет, парламент, региональную либо федеральную структуру власти. Они могут действовать в пределах своих полномочий, которые закреплены в различных источниках права.
Объектами государственного либо муниципального управления можно считать социальные отношения между гражданами, организациями и органами власти - федеральными, региональными, муниципальными. Соответствующие правоотношения регулируются посредством издания законов и норм, также распределенных по трем указанным уровням. Данные источники права должны носить публичный характер.
Функции государственного управления либо соответствующие характеристики муниципальных политических механизмов должны определяться самими гражданами в ходе демократических процедур, либо компетентными субъектами, которым люди делегируют право осуществлять необходимые активности.
Содержание управления на уровне государства и муниципалитетов
Рассмотрим специфику содержания рассматриваемых разновидностей политических механизмов. На что стоит обратить внимание в первую очередь?
Содержание соответствующих активностей во многом определяют отдельные функции государственного управления. Такие как, например, контроль над исполнением бюджета. В этом случае содержание государственного управления будет включать процедуры формирования целей и решения задач, связанных с оптимизацией сбора налогов или повышения эффективности распределения финансовых ресурсов.
Демократические механизмы в государственном и муниципальном управлении
Итак, функции государственного управления РФ могут быть выполнены только при условии легитимного формирования соответствующих органов власти. В Конституции России и иных ключевых правовых актах ведущая роль в данных активностях отведена гражданам. Именно их волеизъявление - определяющий фактор в формировании государственных и муниципальных органов власти, в назначении на соответствующие должности определенных лиц.
Что касается локальных политических структур, то демократические процедуры, что предусмотрены российским законодательством, в данном случае могут быть реализованы посредством двух основных механизмов. Во-первых, это прямые выборы исполнительных органов муниципальной власти. Таковым чаще всего является администрация города или мэрия. В рамках прямого механизма граждане сами решают, кто будет мэром. Во-вторых, это назначение главы администрации города парламентскими структурами соответствующего населенного пункта. В свою очередь, депутаты локального законодательного собрания в этом случае должны избираться гражданами. В-третьих, обе ветви власти в городе - исполнительная и законодательная, могут формироваться при непосредственном участии граждан.
Выбор конкретного механизма зависит от особенностей культуры политического участия в том или ином населенном пункте, от специфики распределения полномочий между мэрией и парламентом в конкретном городе.
Функции государственного управления, как мы отметили в начале статьи, как правило, гораздо шире, чем в случае с соответствующими характеристиками муниципальных политических механизмов. Поэтому предполагается весьма активное участие граждан в формировании ветвей власти на уровне региона или политического центра. В первом случае жители конкретного субъекта РФ могут выбирать как главу региона, так и депутатов парламента. Если речь идет о политическом центре - граждане выбирают президента, возглавляющего исполнительную ветвь власти, а также формируют состав одной из палат Федерального Собрания - Госдумы.
Законодательные и исполнительные органы на различных уровнях
Мы изучили то, как формируются органы государственной и муниципальной власти в России. Мы выявили, что в обоих случаях речь идет о создании как законодательных, так и исполнительных структур. Но будут ли различаться функции между таковыми, если сопоставлять соответствующие политические институты на разных уровнях власти? Насколько схожи функции исполнительных органов государственного управления с таковыми, что характеризуют муниципальные структуры?
Если речь идет о федеральных и региональных структурах, то главная их задача - обеспечивать эффективное применение положений источников права, принятых на законодательном уровне политическим центром и парламентами субъектов РФ соответственно. В свою очередь, муниципальные органы исполнительной власти должны внедрять в практику законы, утвержденные местными законодательными структурами - например, городскими советами. Таким образом, сферы и функции государственного управления и муниципального в части соотнесения законодательных и исполнительных органов в целом очень схожи. Основное различие между ними - в уровнях источников права. Муниципальные исполнительные органы обеспечивают реализацию только локальных законов и норм. Региональные и федеральные - тех источников права, что приняты парламентами субъекта РФ и политического центра соответственно. Основной критерий, которому должны соответствовать законы первого типа - отсутствие противоречий с положениями источников права второго и третьего типа.
Подотчетны ли законодательные структуры муниципалитетов таковым, что функционируют на уровне субъекта или политического центра? Можно отметить, что локальные парламенты в РФ могут работать практически полностью автономно. Самый главный критерий, которому должны соответствовать их активности, мы определили выше - издаваемые муниципальными парламентами законы не должны противоречить государственным, что принимаются на уровне регионов или политического центра.
То же можно сказать и об исполнительной власти в муниципалитетах. Прямой подотчетности мэры городов перед региональными и федеральными структурами не имеют. Вместе с тем на практике участие муниципалитетов в федеральных и региональных программах может предполагать формирование дополнительных механизмов ответственности местных органов исполнительной власти перед государственными.
Какова специфика судебных органов власти на муниципальном, региональном и федеральном уровне? Можно отметить, что соответствующая ветвь политического управления в РФ характеризуется гораздо более строгой субординацией, чем при сопоставлении законодательных и исполнительных структур (в большей степени, конечно, здесь прослеживается схожесть со спецификой коммуникации институтов второго типа). Решения судов первой инстанции, локализованных в конкретных муниципалитетах, могут пересматриваться на уровне региональных структур, а после - федеральных.
Специфика местного самоуправления
Изучив то, что представляют собой структура и функции государственного управления, мы можем рассмотреть специфику политических механизмов, реализуемых конкретно на муниципальном уровне.
Так, для начала исследуем трактовки соответствующего понятия, что распространены в среде российских исследователей. Понятия «местное самоуправление» и «муниципальное управление» можно считать синонимами. Для определения соответствующих терминов мы можем обратиться к положениям Европейской хартии о местном самоуправлении. Так, рассматриваемое понятие можно трактовать как право, а также реальную способность локальных органов регламентировать значительный объем государственных дел и управлять ими, функционируя в рамках закона, при готовности брать ответственность и действиях в местных интересах.
Муниципальное управление, как мы отметили выше, в Конституции РФ отделено от государственного. Фактически же его самостоятельность прослеживается не во всех сферах, но во многих аспектах.
Основные критерии местного самоуправления, которые выделяют российские исследователи:
- автономность административного контроля муниципального органа власти над локальной территорией;
- отсутствие строгой подотчетности муниципального органа власти государственному;
- участие граждан города или района в локальных политических процессах, гарантии предоставления социальной защиты жителям муниципалитета со стороны местных органов власти.
Соотнесение государственной и муниципальной службы
Следующий аспект, в котором полезно будет рассмотреть функции системы государственного управления, а также муниципальных политических механизмов - специфика соответствующих видов гражданской службы. Дело в том, что не все должности в структурах власти на том или ином уровне выборные. Значительный процент сотрудников соответствующих учреждений - назначаются на свою должность в рамках служебных контрактов.
Насколько велика разница между государственной и муниципальной службой? В принципе, закономерность здесь схожа с таковой, что характеризует соотнесение исполнительных и законодательных ветвей власти на разных уровнях. Госслужащие - как на государственных должностях, так и на муниципальных, в принципе, могут заниматься одной и той же работой. Их позиции могут звучать совершенно одинаково. Это неудивительно, поскольку ключевые функции органов государственного управления и муниципальных политических механизмов, в принципе, совпадают.
Касательно российских служащих - к ним предъявляются практически одинаковые требования в части профессиональной компетентности при поступлении на службу и заключении соответствующего контракта вне зависимости от уровня функционирования того или иного органа власти. В свою очередь, практическое содержание деятельности служащих на государственных и муниципальных должностях может различаться в силу разности правовой базы, составляющей основу работы специалистов на соответствующих должностях. Предполагается, что госслужащие будут опираться в своей деятельности главным образом на федеральные и региональные законы. Сотрудники на соответствующих должностях в органах муниципальной власти будут задействовать чаще всего локальные источники права, утверждаемые парламентами городов и районов.
Госслужащие в своей деятельности, как правило, подотчетны вышестоящим структурам власти. Например, человек, работающий в Министерстве финансов Республики Башкортостан, должен будет согласовывать свои активности с Минфином РФ. В свою очередь, гражданин, занимающий должность муниципального служащего в Комитете по финансам, налоговой и кредитной политике Барнаула, будет обязан подчиняться распоряжения Минфина РФ только в случае, если это прямо предписывается тем или иным источником права.
Таким образом, основные функции государственного управления находят отражение также и на уровне муниципальных политических процессов. Однако, непосредственное содержание активностей на разных уровнях может быть несхожим в силу различающейся правовой базы, которая лежит в основе деятельности служащих и выборных лиц.
Государственное управление на предприятии
В России значительный процент предприятий находится во владении государства. Какова специфика организации менеджмента в таких фирмах? Функции государственного управления организацией, осуществляющей те или иные коммерческие активности, конечно же, будут значительно отличаться от таковых, что характерны для политических процессов. В некоторых аспектах между ними можно находить корреляцию - например, если речь идет о решении социальных задач, связанных с трудоустройством граждан или экономическим развитием региона. Но функции управления предприятием, осуществляемого государством, будут характеризоваться, прежде всего, решением хозяйственных задач. Таких как повышение рентабельности производства, поиск новых партнеров, поставщиков, освоение перспективных рынков сбыта и т. д. В этом смысле государственные предприятия могут задействовать схемы менеджмента, свойственные для частных структур.
На госпредприятиях в общем случае не предполагается формирования должностей, на которые назначаются люди в рамках служебных контрактов. Как правило, сотрудники соответствующего типа компаний заключают трудовые договоры с работодателем. В некоторых сегментах экономической деятельности подходы государственных и частных предприятий и вовсе трудно различимы - например, в банковской сфере. То же самое, вероятно, можно сказать о нефтегазовом секторе. Вместе с тем в ряде случаев функции и методы государственного управления все же могут внедряться практику менеджмента на госпредприятиях. Например, это может касаться выстраивания отношений между управляющими структурами фирмы по вертикали - так как это происходит, например, в случае взаимодействия федеральных и региональных органов власти.
Как понятие местное самоуправление отражает многообразное общественное явление, возникающее в социальной организации под влиянием целого комплекса исторических, географических, политических, экономических, национальных и других особенностей. Для существования местного самоуправления нужны определенные условия: общность местных интересов и осознание необходимости их согласования с решением региональных и общегосударственных проблем при четком разграничении собственности, компетенции и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления; наличие достаточной инфраструктуры, финансово- экономические возможности и другие ресурсы территории, позволяющие проживающему на ней населению собственными силами решать вопросы местного значения; инициативная деятельность и желание жителей самостоятельно и ответственно заниматься делами управления. Суть местного самоуправления в том, что оно призвано решать проблемы населения, объединенного общими условиями проживания .
Традиции местного самоуправления старше самого государства. В этом смысле положение государства как первоначального субъекта общественного правления, давшего права на самоуправление, не исторично. Общинное, городское самоуправление уходит корнями в глубину веков: к полисной демократии античного мира, городской и сельской общинам сословных государств Средневековья . Некоторые государства фактически зарождались из местного самоуправления (США, Канада). Вместе с тем возникновение и усиление государственной организации не повлекло отмены функций местного самоуправления, которое было интегрировано в общую систему государственного управления.
В основе учения о местном самоуправлении лежит мысль о том, что население и образуемые им органы гораздо лучше могут сами решать задачи повышения уровня и качества жизни, эффективнее помогать людям, нежели государственные органы, государственные чиновники при централизованном управлении местными делами. Местное самоуправление позволяет демократизировать сам процесс управления, обеспечиваемый аппаратом, менее бюрократизированным и более приближенным к повседневным нуждам людей, чем громоздкий аппарат государства .
Местное самоуправление рассматривается с различных позиций и трактуется в разных смыслах: в социально-философском -- как вид социальной самоорганизации; в политико-правовом -- как форма народовластия и способ решения гражданами вопросов местного значения; с функциональной точки зрения -- как род профессиональной деятельности -- управление. В то же время местное самоуправление -- это основополагающий принцип осуществления власти, который в сочетании с принципом ее разделения определяет систему управления демократического правового государства. Оно также представляет собой способ организации и различные формы осуществления власти населением как непосредственно, так и через избираемые им органы и должностных лиц. Таким образом, местное самоуправление -- это форма организации власти и многообразие видов деятельности граждан, совместно проживающих на определенной территории, для самостоятельного и под свою ответственность решения проблем и вопросов местного значения, а также управления делами местного хозяйства по праву, признаваемому и гарантированному государством.
Российский и мировой опыт предлагают большое разнообразие организационных форм местного самоуправления: земства, местные советы народных депутатов, муниципальные (коммунальные) органы -- магистрат, ландрат, ратуша, глава местной администрации (бургомистр, мэр) и др.
Для современной российской модели местного самоуправления характерно смешение поселенческого и территориального признаков при формировании его органов, а также отказ от их структурной унификации с органами государственной власти. Эти отличия от зарубежных аналогов учитывают многочисленность и разнообразие российских просторов, на которых проживают народы с неодинаковым уровнем хозяйственного и социального развития, жизненного уклада, религиозных и национальных традиций. Не случайно эти исключительные особенности учитывались в императорской России: в ней существовало 26 систем местного самоуправления .
Сторонники политического направления, опираясь на английский опыт, полагали, что самоуправление может быть только там, где руководящие функции безвозмездно выполняются почетными людьми из среды местного населения. Большинство же разделяло юридическое направление, согласно которому самостоятельность местного самоуправления в том, что его органы являются не собственно государственными, а исполняющими отдельные функции государственного управления. Последователи этого направления рассматривали общину как территориальную корпорацию, выступающую по отношению к государству в качестве особого юридического лица публичного права.
Современная политико-правовая доктрина рассматривает местное самоуправление как фундамент гражданского общества, без укрепления которого грозит рухнуть вся пирамида государственной власти правового государства. Местное самоуправление выступает основой народовластия, на которой соединяются высшие интересы государства с повседневными чаяниями, тревогами и устремлениями людей. Гражданин -- это сначала житель и лишь затем участник политических отношений. Структура государственной власти будет неустойчивой без крепкой жизнеспособной системы местного самоуправления, так как почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы. Поэтому местное самоуправление -- это самоорганизация населения не на низшем, а на базовом уровне -- там, где оно может сорганизоваться и осуществлять свои полномочия, не обращаясь к государству.
Система органов местного самоуправления представляет собой совокупность организационных форм и политико- правовых институтов прямого волеизъявления жителей данной территории, а также выборных и других органов, реализующих его функции. К органам местного самоуправления относятся: а) непосредственные -- собрания, сходы граждан, на которых прямым волеизъявлением большинства жителей решаются местные вопросы (они проводятся в небольших населенных пунктах, где для этого не образуются представительные органы); б) представительные -- избираемые непосредственно населением и которые могут именоваться муниципальным собранием, комитетом, думой и т. д.; в) исполнительные -- главы местного самоуправления (глава администрации, мэр, староста и т. д.), избираемые населением или представительным органом . Могут также образовываться и органы территориального общественного самоуправления: советы микрорайонов, уличные, домовые комитеты и др., союзы, ассоциации органов местного самоуправления и т. д.
Муниципальные органы являются основным звеном в системе местного самоуправления. Они организуют исполнение законов и др. правовых актов государства, оказывают содействие государственным органам, расположенным на их территории, координируют деятельность органов территориального общественного самоуправления. Муниципальные органы -- это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми ответственны за осуществление своих полномочий. По российскому законодательству муниципальные органы (от лат. municipium, где munis -- тяжесть, бремя, тягота и cipio, recipio -- беру, принимаю) -- это избираемое самоуправление, организуемое как в городах, так и в сельской местности.
Представительные органы местного самоуправления обеспечивают учет интересов населения в решении вопросов, непосредственно относящихся к условиям жизни на определенной территории, способствуют более гибкому учету местной специфики. Будучи органами волеизъявления граждан, они являются субъектами властно-управленческой деятельности на локальном уровне, наиболее приближенном к повседневным нуждам людей. Они предстают важнейшим институтом демократии, поскольку являют собой проявление свободы граждан и механизм реализации их права участвовать в управлении общественными делами . К их ведению относятся: принятие устава муниципального образования, утверждение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, порядка распоряжения собственностью и др. наиболее важные функции.
Администрация муниципального образования обычно имеет структуру, состоящую из аппарата небольших подразделений (департаменты, управления, отделы, комитеты, комиссии), где должностные обязанности исполняют муниципальные служащие.
Глава местного самоуправления руководит деятельностью местной администрации, структура которой во многом зависит от вида населенного пункта, размеров территории, численности населения и др. Он является высшим должностным лицом местного самоуправления и с помощью структурных подразделений администрации осуществляет исполнительно-распорядительные полномочия .
Вывод: в организации местного самоуправления наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу. Принципиальное отличие органов местного самоуправления от государственных -- в их природе и значении: они более тяготеют к гражданскому обществу, общественному управлению. Государство устанавливает лишь правовые нормы функционирования местного самоуправления, а полем реализации управленческих функций предстает преимущественно гражданское общество. Формирование органов местного самоуправления, их структура и принципы взаимоотношений с институтами государственной власти находятся в зависимости от формы национально-государственного устройства и исторических традиций.
В настоящее время в Российской Федерации особую актуальность и социальную значимость приобретают вопросы, связанные с повышением эффективности деятельности органов государственной власти, с качеством оказываемых государством услуг в контексте развития гражданского общества. Реформирование российской государственности актуализирует проблему становления адекватной системы государственного управления, определения параметров, способствующих повышению эффективности деятельности органов государственной власти.
Результаты исследований свидетельствуют, что деятельность органов государственной власти крайне медленно приобретает новые качества, соответствующие современным задачам и требованиям . Более того, в ней развиваются негативные тенденции, которые снижают эффективность деятельности и авторитет государственной власти. Многие преобразования носят поверхностный характер, сводятся к неоправданно частым реорганизациям органов государственной власти. Объективные потребности в изменении системы государственного управления в России обусловливают необходимость разработки и внедрения механизмов, способствующих повышению управляемости и эффективности деятельности органов государственной власти.
Серьезное переосмысление концептуальных основ административной организации связано с развитием идей социального партнерства, «нового государственного менеджмента», новой культуры государственной службы. На современном этапе перед государством стоит серьезная задача создания такой системы государственного управления, которая будет неотъемлемым элементом механизма социально-политической защиты общества от различных социальных патологий.
Совершенствование государственного управления, проведение административной реформы неразрывно связано с повышением транспарентности органов власти, которая должна рассматриваться как необходимый фактор повышения их социальной эффективности и способности к необходимым изменениям. Реформирование государственного управления связано со всесторонним рассмотрением сложного и противоречивого процесса трансформации социально-экономических отношений, анализом теоретико-методологических основ, выявлением доминирующих тенденций и перспектив развития современного российского общества .
В этой связи государству необходим комплекс управленческих механизмов и инструментов, дающих возможность адекватно реагировать на вызовы внешней среды. Применение в управленческой практике современных технологий способствует оперативности принятия и эффективности контроля исполнения решений, обеспечению устойчивости и оптимизации процесса государственного управления. К видам государственных органов относят представительные органы (законодательные учреждения - Федеральное собрание. Конгресс, Парламент, Сейм и т.д.) и местные органы власти и самоуправления, сформированные на основе выборов; исполнительно-распорядительные органы (правительство, центральные ведомства, их подразделения на местах); судебные органы и связанные с ними иные правоохранительные учреждения (следственные органы, прокуратура), в т.ч. органы конституционного надзора и контроля; особое место в плане современного понимания разделения властей имеет глава государства, т.е. институт президентства, который связан со всеми ветвями власти . Территориальная сфера деятельности: федеральные; республиканские; местные. Характер полномочий органы общей компетенции (советы министров, правительства), органы специальной компетенции (прокуратура). Порядок осуществления компетенции: коллегиальные; единоначальные органы Правовые формы деятельности: правотворческие; исполнительные, правоохранительные Государственный орган состоит из государственных служащих, те. работников, выполняющих работу и получающих заработную плату в государственном органе согласно занимаемой должности и подчиненных служебной дисциплине. Объем и порядок использования ими властных полномочий (компетенция) устанавливаются законом и фиксируются в особом юридическом документе - должностной инструкции, штатном расписании и др. К числу государственных служащих относится должностное лицо, обладающее властными правомочиями в силу занимаемой должности и имеющее право самостоятельно принимать решения по их использованию Президент как глава государства является высшим должностным лицом.
Термин «государственное управление» характеризует как научную дисциплину, так и область практической деятельности, связанную с проблемами организации государственной власти и общественной жизни. Основой для понимания природы государственного управления служит понимание его необходимости, общественной обусловленности и целевой направленности.
Необходимость государственного управления вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, поддержание общественного порядка. Общественная обусловленность вытекает из практики государственного управления как сложной организационной системы, функционирование которой направлено на удовлетворение потребностей граждан. Целевая направленность государственного управления означает постановку рациональных (то есть соответствующих имеющимся ресурсам) целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств налогоплательщиков исходя из ориентаций, данных публичной властью .
Управление - это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления. В качестве объекта выступают различные явления и процессы: человек, социальная общность, общество в целом, общественные процессы.
Государственно-политическое управление - деятельность институтов политической власти трех уровней:
1) федерального;
2) субъектов РФ;
3) местного самоуправления.
Субъектами политической власти являются Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, высшие должностные лица субъектов РФ (президенты республик, губернаторы областей) и представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов РФ; советы уполномоченных муниципальных образований и выборные должностные лица местной администрации .
Государственно-административное управление - вид государственной деятельности по управлению делами государства, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц. Предметом выступают государственный сектор экономики; инфраструктура (например, федеральные дороги, аэропорты, транспорт), вся сфера социальных услуг; службы, занимающиеся дорожно-коммунальным хозяйством; государственные учреждения образования, здравоохранения; армия, милиция, тюрьмы, пожарная охрана и другие структуры, чья деятельность финансируется из средств федерального, субъектов и местных бюджетов.
Государственный менеджмент. В 80-е годы XX в. на Западе смена парадигмы государственно-административного управления породила концепцию «нового государственного управления», отражающую новое понимание статуса, социальной роли государства и администрации в обществе . Выражается она понятием «государственный менеджмент». «Новое государственное управление» означает рыночный и контрактный подход, отношение к гражданам как к клиентам, которым государственные и муниципальные органы власти предоставляют общественные услуги, оплаченные гражданином исходя из его финансового состояния.
Существуют два подхода к понятию государственного управления. В широком смысле государственное управление - это деятельность государства по руководству различными сферами общественной жизни через органы государственной власти, к которым относятся законодательные, исполнительные и судебные органы власти всех уровней, с привлечением неправительственных организаций . В более узком смысле под государственным управлением понимают исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти в пределах их компетенции по регулированию и руководству общественными делами. Таким образом, государственное управление - это осуществляемая на профессиональной основе деятельность особой группы людей (государственных и муниципальных органов власти, должностных лиц) в политико-административной системе, реализующих волю государства на основе законов и иных нормативно-правовых актов по предоставлению и обеспечению конституционно-законодательных прав (и обязанностей) граждан, предоставлению общественных услуг по принципу равноправия граждан в целях построения правового социально ориентированного государства.
Понятие государственного управления включает в себя важнейшие организационно-правовые категории, которые проявляются в управленческих отношениях:
а) государственная управленческая деятельность - это осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;
б) субъектом государственного управления выступает государство как совокупность органов публичной власти всех уровней аппарата управления. Конкретным субъектом государственного или муниципального управления является соответствующий орган, должностное лицо государства или местного самоуправления;
в) объект государственного и муниципального управления - это общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, общественных объединений, организаций, юридических лиц, поведение отдельных граждан, приобретающее общественное значение, то есть это отношения, которые могут быть подвергнуты государственному или муниципальному регулированию .
Все определения государственного управления содержат указание на его главное содержание - целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения, цель которого - упорядочение, организация соответствующей системы и оказание на нее регулирующего влияния, то есть обеспечение ее должного функционирования и возможного изменения. Необходимо отметить, что такое воздействие обеспечивается именно силой государства, то есть властным характером используемых в процессе управления методов и средств. С точки зрения своего назначения государственное управление представляет собой явление, призванное осуществлять исполнительную власть.
Вывод: таким образом, природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласования разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где государственный аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему административных учреждений.
Сущность государственного управления раскрывается через его окружающую среду, ресурсы, выполнение решений и контроль.
Муниципальное управление, являясь формой публичной власти, предусматривает наличие и деятельность в системе разного рода служащих и чиновников, которые обеспечивают решение проблем местного значения. В современном состоянии бытовой, социально-культурной и экономической инфраструктуры всех населенных пунктов без привлечения в административный аппарат профессионалов соответствующих инстанций невозможно обеспечить эффективное руководство хозяйством. Далее рассмотрим подробнее, что собой представляет муниципальное управление.
Общие сведения
Конституция, разграничивая государственное и муниципальное управление, сформировала предпосылки для создания соответствующих институтов. Местная власть реализуется посредством деятельности специально образованных служб. Государственное и муниципальное управление охватывают разные сферы. Однако оба этих института существуют в интересах общества. Понятие и общие критерии формирования местной власти, правовые аспекты деятельности служащих сформулированы в Законе №25 "О муниципальной службе".
Основные понятия
Муниципальное управление представляет собой профессиональную деятельность, осуществляемую на постоянной основе на соответствующей должности. Она не является выборной. По закону под должностью следует понимать служебное положение, предусмотренное в уставе муниципального образования в рамках региональных нормативных актов субъекта. Она предполагает определенные полномочия, касающиеся в первую очередь проблем местного значения. Муниципальные должности предусмотрены в соответствующих местных органах власти, сформированных в соответствии с уставом МО. Для каждого служебного положения устанавливается собственный круг обязанностей по обеспечению и исполнению полномочий данной инстанции, а также ответственность за их реализацию.
Классификация должностей
Все они разделяются на выборные и прочие. Первые могут замещаться на основании муниципальных выборов, в соответствии с решением представительного или иного органа местной власти. Избрание касается, например, депутатов. Замещение прочих муниципальных должностей осуществляется посредством заключения трудового договора. Законом предусмотрена общая классификация. В соответствии с ней, должности могут быть:
- Высшими.
- Главными.
- Ведущими.
- Старшими.
- Младшими.
Региональными законами утверждаются специальные реестры. В них приводится конкретный список наименований должностей муниципального управления по данному субъекту. Они классифицируются по функциональным признакам, группам, избирательным комиссиям, инстанциям. При разграничении учитываются исторические и прочие особенности территории.
Поступление на службу
Для граждан, желающих получить ту или иную должность, устанавливаются определенные требования. Поступить на службу могут лица, которые достигли 18-летнего возраста, владеют государственным языком РФ и обладают соответствующей квалификацией. Требования к профессиональной подготовке граждан установлены в ФЗ №25 . Поступить на муниципальную службу могут лица, не имеющие ограничений, указанных в ст. 13 данного закона. При принятии граждан на должности, а также в процессе профессиональной деятельности, впоследствии не допускается установление никаких прямых или косвенных преимуществ или лимитов в зависимости от расы, пола, происхождения, национальности, убеждений, места жительства, принадлежности к общественным группам, должностного или семейного положения и прочих обстоятельств, не касающихся профессиональных и деловых качеств служащих.
Правовой статус
В качестве муниципального служащего признается гражданин, который в порядке, установленном соответствующими актами в рамках ФЗ и законов региона, исполняет обязанности по должности за денежное содержание. Оно выплачивается из местного бюджета. Лица, которые осуществляют техническое обеспечение деятельности местных инстанций, избирательных комиссий МО, не могут замещать указанные должности и не являются служащими соответствующих учреждений. Законом установлен особый правовой статус лиц, осуществляющих муниципальное управление.
Ограничения
Нормативными актами местной власти устанавливаются обязанности и права служащих, а также гарантии их деятельности и ограничения, связанные с выполнением работы. В процессе проведения выборов и референдума должностные лица не могут пользоваться своим статусом и привлекать подчиненных или находящихся в иной рабочей зависимости к осуществлению ими во время исполнения ими своих трудовых обязанностей деятельности, которая способствовала бы избранию либо выдвижению: сбор подписей, проведение агитации в период командировок. Для муниципальных служащих не предусмотрено преимущественное право доступа к СМИ, они не могут использовать организационно-технические и материальные средства, которые обеспечивают исполнение их полномочий, при проведении предвыборной агитации и сбора подписей. Должностные лица, зарегистрированные в качестве кандидатов, на период их участия в избирательной кампании освобождаются от выполнения профессиональной деятельности.
Муниципальное управление: органы
Местная власть реализуется в МО. В качестве него выступает сельское, городское поселение, их части, несколько пунктов, которые объединены общей территорией, или иная местность с жителями, в которых осуществляется муниципальное управление. Местными инстанциями являются выборные и прочие формирования, которые наделены полномочиями на решение проблем местного значения. Органы муниципального управления не входят в систему госучреждений. Перечень местных инстанций в каждом конкретном МО определяется его уставом.
Представительными муниципальными органами могут образовываться внебюджетные целевые фонды на условиях и в порядке, которые установлены в законодательстве. Местная власть в соответствии с нормами права РФ может выпускать лотереи и займы, выдавать кредиты, формировать банки и прочие финансовые учреждения. В качестве координирующего элемента структуры муниципального управления выступает глава МО. В его задачи входит, кроме прочего, обеспечение согласованной деятельности нижестоящих звеньев системы. Структурные подразделения – это управляющие элементы. Они формируют низший уровень администрации и осуществляют непосредственное взаимодействие с исполнительными местными инстанциями. В качестве последних выступают унитарные предприятия. Они исполняют определенные функции: производят какую-либо продукцию или оказывают услуги. Комплексная и целенаправленная деятельность исполнительных элементов МО является основой его функционирования.
Роль в социально-экономической системе
Местная власть осуществляет муниципальное управление собственностью. В ее состав входят бюджетные средства, запасы внебюджетных фондов, природные ресурсы, земли. К ней также относят муниципальные организации и предприятия, их имущество, учреждения культуры, здравоохранения, спорта и пр. В местный бюджет зачисляются налоги, штрафы, сборы, а также отчисления от федеральных, региональных и прочих платежей в соответствии с нормативными актами РФ. В случаях, которые предусмотрены в законодательстве, муниципальное управление собственностью осуществляет непосредственно само население.
Хозяйство
На муниципальном уровне в его состав входят ЖКХ, учреждения бытового обслуживания, строительная промышленность, предприятия общественного питания, торговли и так далее. Однородные производства формируют соответствующие отрасли. Функции по управлению предприятиями в зависимости от содержания разделяются на межотраслевые и отраслевые. К первым относят организацию труда и его оплаты, долгосрочное прогнозирование и планирование, материально-техническое обеспечение, бухучет и прочее. Функции межотраслевого характера по своему содержанию практически не зависят от специфики предприятий. Муниципальное управление имуществом осуществляется соответствующими комитетами. В их ведении находятся доли (паи, акции) хозяйственных обществ смешанных форм, а также АО, сформированных в ходе приватизации. Муниципальное управление имуществом, представленным в виде инвестиций из бюджетных средств, а также привлеченных от физических и юрлиц, осуществляет глава МО.
Культурная сфера
Эта сфера деятельности включает в себя решение проблем здравоохранения, образования, культуры, соцзащиты и прочих отраслей. Культура представляет собой область духовной жизни. Ее систему в МО составляют такие учреждения, как театры, музеи, библиотеки, кинотеатры, клубы. Муниципальное управление образованием представляет собой сравнительно самостоятельную, территориально обособленную часть. Она взаимодействует с прочими отраслями. Муниципальное управление города обеспечивает деятельность учреждений здравоохранения, социальной защиты.
СГиМУ можно назвать одной из важнейших дисциплин управленческого цикла. Предметом СГиМУ являются территориальные образования. В роли территориального образования может выступать любое территориальное поселение, у которого есть свои административные границы, который является основной частью региона и наделен возможностью самоуправления. Система управления разделена вертикально и горизонтально. Вертикальное разделение – это разделение на уровни власти, а горизонтальное – на ветви власти.
Уровни власти – разделение властей в соответствии с наделением их определенных полномочий – от высших звеньев управления к низшим. Уровни власти задают способ разделения административной ответственности.
Ветви власти – вертикальное разделение властей для поддержания демократического режима в стране. Вертикальное упорядочивание управленческой деятельности. Традиционно к ветвям власти относят исполнительную, законодательную и судебную.
Разделение СГиМУ на вертикальные и горизонтальные составляющие призвано обеспечить более рациональное и эффективное управление в стране.
СГиМУ содержит два вида управления: Государственное и муниципальное. Государственное управление призвано регулировать социальные отношения, обеспечивать защиту государства как целостности и его институтов. Управление в этой области ведется «сверху – вниз», поэтому государство берет на себя право реализации общественного интереса. Государственное управление – это процесс регулирования отношений внутри страны. Направлено на защиту интересов страны, ее институтов и интересов проживающих в ней граждан. Государственное управление осуществляется с помощью государственной власти, которую можно назвать органом законного принуждения в интересах большинства, при соблюдении интересов государства. В качестве системы ГУ реализует некоторые функции:
- институциональная: создает определенные институты для решения государственных вопросов
- регулятивная: регулирует поведение субъектов через систему норм и правил
- целеполагающая: выбирает самые приоритетные пути развития страны
- функциональная: поддерживает все хозяйственные инфраструктуры страны
- идеологическая: формирует общенациональную идею, чтобы объединить людей внутри государства.
МУ напротив, осуществляется «снизу-вверх», для того, чтобы адаптировать муниципальный интерес к государственному. Смысл такой адаптации состоит в том, чтобы обустроить среду обитания людей, наладить связь между территориями. Вся работа МУ направлена на решение вопросов местного значения. Это обоснованно тем, что вопросы такого характера могут понять и решить только люди, непосредственно проживающие на этой территории.
Основные принципы формирования СГУ:
- принцип разделения властей. Данный принцип введен Монтескье. Как раз этот ученый предложил разделить власть на три составляющие – законодательную, исполнительную и судебную. Это разделение должно привести к повышению эффективности контроля за работой государственных органов власти.
- принцип комплементарности. Обеспечивает непрерывность в системе власти. Равномерное распределение властных функций. Выделение властных полномочий как сверху, так и снизу.
- принцип субсидиарности. Определяет, как будут распределяться и перераспределяться полномочия между управленческими уровнями государственной власти. Определяет, как органы должны исполнять свои полномочия и какую ответственность они несут перед населением. Этот принцип имеет два измерения. Вертикальное – как властные полномочия распределяются между уровнями власти, от местной власти к государственной. Горизонтальное распределение власти характеризуется распределением полномочий на федеральном, региональном и местном уровнях.
- принцип суверенности. Предполагает наличие независимости. То есть суверенность должна способствовать тому, чтобы государство в международных рамках было независимым.
- принцип демократизма. Говорит о том, что население должно принимать непосредственное активное участие в ГиМУ. Т.е. должны принимать участие при избрании органов власти.
- принцип гомогенности. Преимущество федерального права над региональным. Этот принцип говорит о том, что региональное законодательство должно находиться в отношении соподчинения в отношении федерального.
Суть управления кратко выражается в нескольких обязательных проявлениях.
1. Целеполагание. т.е. установление задачи, задания, определение желаемого, необходимого, того, к чему стремимся, что надо делать.
2. Организационный элемент, предполагающий, что достижение цели требует вовлечении в соответствующие процессы определенного количества людей и разного рода ресурсов, что обусловливает их адекватную организацию.
3. Контролирующий (регулирующий) элемент, выражающийся в том, что в рамках определенной организации для достижения поставленных целей необходимо четко и конкретно контролировать процессы которые происходят.