Проблемы в сфере муниципального правотворчества и пути их решения. Правотворческий процесс в муниципальном образовании Субъекты правотворчества на муниципальном уровне
Правотворчеством принято называть комплексную, юридически и организационно оформленную деятельность государства по созданию или изменению и отмене существующих правовых норм . В Российской Федерации эта деятельность осуществляется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Интересующий нас муниципальный уровень является наиболее специфичным, ибо органы местного самоуправления исключены из системы государственных органов и не могут брать на себя правотворческую функцию по всем без исключения вопросам, ведь в полной мере это лишь государственная прерогатива. Общеизвестно, что круг вопросов, отнесенный к ведению муниципальных органов, решения по которым носит нормативно-правовой характер, определяется государством и, в частности, отдельными государственными органами . В то же время, следует учитывать, что гарантированная Конституцией РФ самостоятельность органов местного самоуправления предполагает отсутствие необходимости согласования и санкционирования принятых ими (органами местного самоуправления) норм, что дает право говорить о муниципальной власти как о публичной . При этом не стоит забывать, что в соответствии с той же Конституцией, правовые нормы, которые издаются органами местного самоуправления в приделах их компетенции, общеобязательны и гарантированы со стороны государства, а также о том, что согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , муниципальным властям могут передаваться полномочия по изданию правовых актов, отнесенных к компетенции государства.
Таким образом, можно сказать, что органы местного самоуправления, свободны в пределах своей компетенции заниматься нормотворческой деятельностью. Эта относительная самостоятельность дана им для того, чтобы на местном уровне могла постепенно создаваться нормативно-правовая база, которая бы наиболее полно отвечала интересам населениям каждого отдельно взятого муниципального образования, но, несмотря на созданные условия, муниципальное правотворчество, как и прежде, остается на неудовлетворительном уровне и подвергается всяческой критике.
Теоретиками муниципального права выделяются различные проблемы данной деятельности. Корсакова С. В. называет некоторые из них: бессистемность, безадрестность, слишком подробное регулирование и наоборот, излишние дублирования, запоздалое внесение изменений, необходимых в связи с изменением федерального законодательства, несоответствие компетенции, и низкая научная проработка этих актов .
Для решения этой проблемы вышеуказанным автором предлагается разработка и принятие «муниципальной правотворческой политики», которая позволила бы оптимизировать местную правотворческую деятельность с позиций ее целенаправленности и эффективности. Муниципальному правотворчеству, по мнению автора, не достает базиса, необходимого для грамотного построения стратегии и тактики развития данной области нормотворчества, а также критериев для оценивания ее качества. Данная концепция могла бы включать в себя следующий правовой инструментарий: научное обоснование издаваемых актов, проведение правовых мониторингов,среднесрочное и долгосрочное планирование правотворческой деятельности, проведение правовых мониторингов, привлечение экспертов и специалистов для методического обеспечения правотворческой деятельности, применение системного подхода применительно к муниципальному правовому регулированию и др. .
На наш взгляд, можно согласиться с необходимостью воплощения в жизнь такой политики для решения общих проблем муниципального правотворчества и улучшения его состояния в целом, ведь какой-либо концепции, которая бы помогла модернизировать эту деятельность, в настоящий момент не имеется. В случае разработки и внедрения, муниципальная правотворческая политика могла бы помочь унифицировать и упорядочить местное правотворчество, повысить координацию с правотворческой деятельностью на других уровнях. При этом не стоит забывать, что в ходе реализации подобных идей, важно не переходить грань, которая отделяет координацию действий различных видов публичной власти от давления одного уровня власти на другой, иными словами, свобода местного правотворчества должна сохраняться в полном объеме.
Рассмотрим отдельно две наиболее важные (на наш взгляд) проблемы муниципального правотворчества, связанные с прямым участием населения в этом процессе.
Одной из самой важных, по нашему мнению, является проблема недостаточной согласованности правотворческой деятельности муниципальных образований и общей воли проживающего на их территории населения. Самым распространенными методами выяснить мнение граждан является местный референдум или сход граждан. Согласно статье 25 уже упомянутого Федерального закона, в поселения, где жителей, обладающих избирательным правом, проживает не больше ста человек, для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Решения, принятые на нем, обязательны для официального опубликования и исполнения территории поселения. Исполнение решений, принятых на сходах, обеспечивается органами местного самоуправления и должностными лицами согласно имеющемуся разграничению полномочий, определенному уставом населенного пункта. По поводу решений, принимаемых на местных референдумах, в законе имеются аналогичные положения.
На данный момент задачей законодателя является обеспечение реальной возможности назначения таких референдумов и создания гарантий для тех, кто их инициирует. В особенности, речь идет о тех случаях, когда проведение местного референдума не входит в интересы муниципальных властей . На наш взгляд, необходимо идти по пути упрощения требований для принятия вопросов к голосованию и усилению ответственности должностных лиц за блокирование «неугодных» для них инициатив, ведь это мешает осуществлению прав граждан на участие в местном самоуправлении.
Кроме сходов и референдумов, Федеральным законом предусмотрена возможность правотворческой инициативы граждан в качестве формы непосредственного их участия в управлении муниципальным образованием. М.А. Кузьмин считает, что данный институт несет огромное значение в деле укрепления «правовой ткани» местного населения . Данная процедура является правом граждан (имеющих избирательное право), вносить на рассмотрение уполномоченных органов проекты муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Однако на практике это право практически не реализуется, причиной тому является сложность подготовительной работы (необходимость сбора подписей, агитации и т.д.) при невысокой вероятности положительного результата .
Здесь также прослеживается необходимость упрощения формальных процедур, через которые необходимо пройти для того, чтобы довести инициативу до рассмотрения – это вопрос целесообразнозности этой процедуры вообще, ведь иначе она так и останется неэффективным правотворческим институтом.
Таким образом, состояние местного правотворчества, на наш взгляд, находится на неудовлетворительном уровне. Для решения существующих в этой сфере проблем некоторыми авторами предлагается разработка муниципальной правотворческой политики. Поддерживая эту идею, мы, в свою очередь, заявляем о необходимости упрощения некоторых процедур, связанных с участием населения в местном правотворчестве, чтобы те, наконец, начали работать так, как это задумывалось на стадии их разработки.
Список литературы
1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // справочно- правовая система КонсультантПлюс [электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: http://base.consultant.ru (дата обращения: 04.05.14)
2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / [Электронный ресурс]// справочно-правовая система КонсультантПлюс. URL: http://base.consultant.ru (дата обращения: 04.05.14)
3. Алешкова Н. П. Роль муниципального правотворчества в регулировании общественных отношений // вестник академии. 2010. № 2. - 81с.
4. Корсакова С. В. Муниципальная правотворческая политика: понятие и проблемы реализации // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2013. № 5 (36). - 55-57 с.
5. Кузьмин М.А. Право граждан на разработку и внесения проектов муниципальных актов: проблемы нормативного регулирования и практической реализации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. №1 - 14 с.
6. Носенко Л. И. Некоторые вопросы муниципального правотворчества: теоретический аспект // Вопросы российского и международного права. 2011. № 4. - 19 с.
7. Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России. М.: Эксмо, 2007. - 282-283 с.
8. Сергеев А.А. Институт местного референдума в законодательстве Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. №1. - 8
Здесь мы уже говорим о процедуре, связанной с принятием этих актов.
Правотворческий процесс – это официальный порядок осуществления юридически значимых действий субъектами муниципального правотворчества.
Правотворческий процесс регламентируется в регламентах соответствующих органах местного самоуправления.
Рассмотрим эту процедуру на основе представительного органа.
1. Первая стадия. Подготовка и рассмотрение муниципального правового акта (круг тех лиц, которые могут внести проект на рассмотрение муниципального представительного органа).
Это может сделать:
- Глава муниципального образования;
- Глава местной администрации;
- Группа депутатов либо один депутат представительного органа;
- Инициативная группа граждан;
- Орган ТОС (территориального общественного самоуправления);
- Иные субъекты в соответствии с уставом, если устав расширит этот перечень.
Предварительное рассмотрение внесённых проектов осуществляется постоянными комиссиями представительных органов местного самоуправления. В некоторых случаях проект решений подлежат обязательному вынесению на публичные слушания.
Некоторые акты, связанные с расходованием средств местного бюджета, могут вноситься на рассмотрение представительного органа только главой местной администрации либо при наличии заключения главы местной администрации.
2. Вторая стадия. Принятие и подписания муниципальных правовых актов.
Три варианта (три случая) принятия нормативных актов.
1) Нормативные общеобязательные акт принимаются большинством от установленной численности депутатов.
2) В некоторых случаях – квалифицированное большинство требуется (не менее 2/3) – такое количество требуется для принятия устава муниципального образования, для преодоления вето главы муниципального образования, в ряде случаев – для выражения недоверия должностным лицам либо принятия решения о самороспуске, либо другим решениям, предусмотренным уставом.
3) Решение по остальным (внутриорганизационным) вопросам. Принимается большинством депутатов, принявших участие в голосовании.
Подписание.
Нормативные правовые акты представительного органа подписывает глава муниципального образования, а иные акты – председатель представительного органа.
Глава муниципального образования, который является главой администрации, имеет право отклонить направленный на подписание муниципальный правовой акт.
В течение 10 дней глава муниципального образования должен направить своё мотивированное обоснование в представительный орган.
Представительный орган вновь рассматривает этот акт (то есть, повторно) и может утвердить его в прежней редакции большинством не мене 2/3 от установленной численности. В этом случае этот акт подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи (7) дней – глава администрации обязан подписать и обнародовать.
Устав города Воронежа: нормативные акты, которые направлены главе округа после повторного утверждения и не подписанные им в случае отсутствия его или в случае невозможности им выполнения должностных полномочий по истечении 14 дней подписывается председателем представительного органа.
3. Вступление в силу муниципальных актов и отмена актов.
Муниципальные акты вступают в силу в порядке, предусмотренном уставом муниципального акта. Обычно – со дня их подписания управомоченным лицом. При этом всегда нужно помнить о конституционной норме, что акты, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина вступают в силу с момента их опубликования или обнародования (в Воронеже есть «Воронежский курьер» – специальная газета, где публикуются акты).
Муниципальные акты могут быть отменены:
1) Органом или должностным лицом, их издавшими – это по вопросам местного значения.
3) В части исполнения определённых государственных полномочий – уполномоченным органом государственной власти.
УДК 340.13:342.553
Е.И. Бычкова,
кандидат юридических наук, доцент кафедры учебно-методической работы Института повышения квалификации Следственного комитета Российской Федерации Россия, Москва [email protected]
Анализируется понятие «муниципальное правотворчество», его значение в развитии местного самоуправления. Автором предлагаются общие меры, направленные на улучшение качества муниципального правотворческого процесса.
Ключевые слова: муниципальное правотворчество, правовой акт, проект, орган местного самоуправления.
Правотворчество является одним из важных средств управления обществом, самостоятельной юридической формой реализации публичной власти и находится в непосредственной связи с ее предназначением, типом, функциями и механизмом . Несомненно, правотворчество является одним из приоритетных видов деятельности местного самоуправления.
Существование муниципального правотворчества как самостоятельного вида правотворчества представляется вполне обоснованным, поскольку регламентировано федеральным законодательством, в связи с чем деятельность органов местного самоуправления по созданию правовых актов справедливо именуют «муниципальное правотворчество». Так, в ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) полномочие органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем издания муниципальных правовых актов названо одним из первых.
Согласно ст. 2 Закона № 131-ФЗ, муниципальный правовой акт - это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.
Данное определение муниципального правового акта содержит в себе указание и на формы-виды (нормативное и индивидуально-правовое, по вопросам местного значения и вопросам реализации переданных государственных полномочий), и на способы (непосредственное и опосредованное) муниципального правотворчества. Это дает некоторую основу для определения термина «муниципальное правотворчество» .
Согласимся с позицией Н.П. Алешковой, согласно которой муниципальное правотворчество можно рассматривать как осуществляемый в установленном порядке процесс принятия решений по вопросам местного значения непосредственно населением, органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования или их должностными лицами путем издания (принятия) муниципальных правовых актов, а также по иным вопросам, реализуемым органами местного самоуправления в соответствии с законодательством, путем издания (принятия) муниципальных правовых актов или заключения договоров (соглашений), содержащих правовые предписания .
Интересной представляется точка зрения Т.П. Шкуратовой, которая предлагает под муниципальным правотворчеством понимать процесс познания правовых потребностей населением муниципального образования, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, направленный на создание, изменение и отмену муниципальных правовых актов по вопросам местного значения в пределах, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, а также при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями соответствующим законом .
Ряд других ученых определяют муниципальное правотворчество как специфическую взаимосвязанную деятельность органов местного самоуправления и общественности по воплощению интересов населения и закреплению норм, реализующих и гарантирующих эти интересы в соответствующих муниципальных правовых актах. Эту деятельность правильнее называть муниципальным правотворческим процессом, поскольку суть ее заключается в последовательной смене состояний (этапов, стадий) в промежутке от принятия решения о необходимости муниципального правового акта до вступления в действие нового правового акта как результата этой деятельности .
По мнению К.О. Сергеевой, под муниципальным правотворчеством необходимо понимать деятельность уполномоченных субъектов местного самоуправления по принятию письменного документа, направленного на установление, изменение или отмену правовых норм, имеющих общеобязательное предписание постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное или однократное применение на территории муниципального образования, и адресованного неопределенному кругу лиц либо конкретному субъекту общественных отношений .
Приведенные выше определения не противоречат, а скорее дополняют друг друга.
Таким образом, принимая во внимание точки зрения ученых, можно говорить о муниципальном правотворчестве в широком смысле и понимать его как деятельность уполномоченных субъектов, направленную на создание правовых актов, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, а в узком смысле - как деятельность населения муниципального образования и органов местного самоуправления, связанную с принятием правовых актов по вопросам, отнесенным законодательством к компетенции местных сообществ.
В условиях незавершившейся муниципальной реформы и постоянно меняющегося законодательства о местном самоуправлении увеличивается правотворческая нагрузка на органы местного самоуправления, возрастает значение качественной подготовки муниципальных правовых актов . Представляется, что качество подготовки муниципальных правовых актов напрямую зависит от кодификации муниципального законодательства. В Муниципальном кодексе Российской Федерации могли бы найти свое законодательное закрепление основные понятия муниципального правотворчества и основы муниципального правотворческого процесса. В этой связи мы поддерживаем точку зрения С.Г. Соловьева о необходимости разработки и принятия Муниципального кодекса Российской Федерации .
Актуальной сегодня остается позиция А.А. Джагаряна, согласно которой научный характер правотворчества вообще и муниципального правотворчества в частности составляет один из важнейших его принципов и одновременно необходимое условие эффективности . Думается, что целесообразным являлось бы привлечение органами местного самоуправления ведущих ученых к подготовке проекта устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов.
Большую роль для подготовки эффективных и качественных муниципальных правовых актов играет подлинно демократическая процедура обсуждения проектов правовых актов, которая немыслима без гласного и всестороннего обсуждения подготавливаемого проекта муниципального правового акта . Предварительное обсуждение концепции проекта можно организовывать посредствам проведения научно-практических конференций, круглых столов, решения которых следует оформлять в виде проекта муниципального правового акта, проекта внесения изменений или дополнений в муниципальный правовой акт с последующим его направлением в представительный орган местного самоуправления для принятия юридически значимого решения.
Представляется, что подобный подход к правотворчеству с привлечением ученых и общественности позволит учитывать общественное мнение, сделает муниципальное правотворчество более приближенным, как оно и должно быть, к населению и будет способствовать подготовке качественных муниципальных правовых актов.
Список литературы
1. Алешкова Н.П. Муниципальное правотворчество: понятие и сущность // Вопросы права и политики. 2013. № 7. URL: http://www.e-notabene.ru/lr/ article_8776.html (дата обращения: 02.10.2013).
2. Антонова Н.А. Правотворчество органов местного самоуправления: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2009.
3. Джагарян А.А. Муниципальное правотворчество: природа, специфика, эффективность. URL: http://justicemaker.ru/view-article.php?id= 13&art=2678 (дата обращения: 29.09.2013).
4. Джагарян А.А. Муниципальное правотворчество: природа, специфика, эффективность // http:// justicemaker .ru /view -article .php ?id =13&art =2678 (дата обращения: 10.10.2013).
5. Муниципальное право России: Учеб. для бакалавров / отв. ред. С.А. Авакьян. - М., 2009.
6. Сергеева К.О. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2013.
7. Соловьев С.Г. К вопросу о кодификации муниципального законодательства // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2013. № 1.
8. Соловьев С.Г. Муниципальный кодекс Российской Федерации: предпосылки и проблемы принятия // Российская юстиция. 2013. № 4.
9. Шкуратова Т.П. Муниципальное правотворчество: вопросы теории и правового регулирования: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Челябинск, 2011.
10. Щепачев В.А. Проблемы муниципального правотворчества и пути их решения // Местное право. 2011. № 2.
11. Щепачев В.А. Прогнозирование и планирование в муниципальном правотворчестве // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 18.
Корж Е. Г.
ассистент кафедры гражданского и корпоративного права Инженерно-технологической академии Южного федерального
университета (ИТА ЮФУ), г. Таганрог
ПРАВОТВОРЧЕСТВО ОРГАНОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
В статье рассматриваются проблемы согласованной деятельности Федеральных органов власти и органов местного самоуправления. Анализируются положения Конституции Российской Федерации и других федеральных законов, регулирующих порядок создания, организации и деятельности муниципальных органов власти. Рассматриваются вопросы оптимального правотворчества в этой области и наиболее эффективного применения законов.
Ключевые слова: местное самоуправление, правотворчество, государство, Конституция РФ, нормативно правовые акты, правовая основа.
Местное самоуправление есть самостоятельная инициативная деятельность территориальных (местных) сообществ по решению вопросов их жизнедеятельности. Местное самоуправление базируется на таких конституционных принципах, как гарантированность, самостоятельность; многообразие организационных форм; обособленность от системы органов государственной власти; ответственность муниципальных органов перед населением; выборность; открытость, гласность; государственная поддержка местного самоуправления и др.
Правотворчество является одной из форм реализации правовой политики. Несмотря на то, что органы местного самоуправления не принимают законов, их можно отнести к числу правотворчества (правотворчество органов муниципальных образований).
Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и иные федеральные законы, а также издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации. Конституция Российской Федерации, помимо финансово-экономической самостоятельности, устанавливает и юридическую самостоятельность, направленную на необходимость правовой регламентации достаточно широкого круга вопросов местного значения. Нормативные правовые акты играют важную роль в процессе функционирования местного самоуправления. Правотворчество является одним из важнейших аспектов деятельности местного самоуправления. Согласно ст. 3 Конституции РФ народ вправе осуществлять свою власть через органы государственной власти, через органы местного самоуправления и непосредственно. Поэтому особенно актуальное значение приобретает проблема взаимодействия государства и местного самоуправления. Вопросы местного самоуправления неотделимы от государственного интереса. Согласно ст. 130 Конституции РФ, одной из задач местного самоуправления является обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения .
Тем самым на конституционном уровне четко закреплено существование независимой от государства системы власти народа для решения вопросов местного значения. Органы местного самоуправления решают проблему разработки проектов правовых актов либо путем закрепления нормативно-правовых актов, разработанных на региональном уровне, что подрывает конституционный принцип независимости местного самоуправления, либо использованием не в должной мере представленной Конституцией Российской Федерации юридической самостоятельности.
Правовая реформа в Российской Федерации непосредственно связана с правовым обеспечением местного самоуправления и отражением в ней тех изменений, которые произошли в государстве, а именно: на местный уровень должно быть перенесено обязательство государства по защите конституционных прав и свобод граждан и реализация их полномочий в области местного самоуправления. Также немало важен государственный контроль над местным самоуправлением. Он осуществляется федеральными и региональными органами государственной власти и по объекту контроля может быть подразделен на 2 вида:
1) контроль над соблюдением законов, который включает:
Контроль над соблюдением законов о местном самоуправлении и, как следствие, установление порядка судебной защиты прав местного самоуправления;
Контроль над законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (а также прокурорский надзор в этой сфере) и, следовательно, регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц за нарушение законов;
Контроль, осуществляемый иными самостоятельными государственными органами;
2) контроль над органами местного самоуправления по осуществлению ими отдельных государственных полномочий.
Каждый из перечисленных видов контроля над местным самоуправлением имеет свою специфику, что обусловлено особенностями статуса и полномочий органов государственной власти, осуществляющих контрольную деятельность. В этой связи контроль со стороны федеральных и региональных органов исполнительной власти может быть охарактеризован как административный. Однако следует иметь в виду, что Конституционный Суд Российской Федерации считает противоречащим Конституции Российской Федерации право органов государственной власти субъекта Российской Федерации отменять акты органов местного самоуправления.
Анализируя государственный контроль над местным самоуправлением, следует заметить, что условия и порядок контроля определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. При этом непременным условием эффективности контроля является его адекватность. Как предусмотрено ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления, любой административный контроль над органами местного самоуправления должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить .
В ходе осуществления взаимодействия необходимо строго соблюдать разграничение компетенции. Это означает, что ни один субъект взаимодействия не должен выполнять в различных сферах несвойственные ему функции. Таким образом, исключается дублирование субъектами взаимодействия друг друга, повышается эффективность их совместной деятельности.
Залогом дальнейшего успешного развития федеративного государства является согласованная деятельность всех уровней власти. Разграничение компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти должно осуществляться с учетом особенностей соответствующей территории (географических, экономических, демографических, этнических и других), чтобы конкретные полномочия возлагались на органы власти, способные максимально эффективно их осуществлять .
Также следует сказать, что после принятия Федерального закона №131 -ФЗ положение стало заметно изменяться в лучшую сторону . Проведена большая работа по приведению в соответствие массива местных правовых актов с федеральным законодательством, активно формируются в соответствии с законодательством органы местного самоуправления, вносятся коррективы в базовые документы, такие, как: уставы, положения, статусы и др. документы, регламентирующие местное самоуправление. Приведение органов
самоуправления в соответствие с законом позволяет устранить ряд несоответствий между федеральным и местным законодательством. Важнейшим моментом муниципальной реформы является разграничение полномочий между уровнями власти, когда каждый уровень наделяется своей компетенцией, имеет права и несет ответственность по вопросам своего ведения.
Важное место во взаимодействии органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации занимает ряд субъективных факторов. К их числу следует отнести: наличие желания взаимодействовать; психологическую готовность к взаимодействию; способность к компромиссам в процессе взаимодействия; умение проникнуться интересами взаимодействующей стороны; готовность действовать ради достижения общей цели.
Ведущее место в области местного самоуправления, как и во всей правовой системе Российской Федерации, принадлежит Конституции Российской Федерации, которая закрепляет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации, закрепляя местное самоуправление как основополагающий принцип организации осуществления власти в обществе и государстве, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления и его органов в системе управления обществом и государством, устанавливает его самостоятельность в пределах закрепленных полномочий. Органы местного самоуправления самостоятельно решают все вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, определяют размеры обязательных платежей в виде отчислений от прибыли предприятий муниципального подчинения и других организаций, действующих на территориях, подконтрольных местному самоуправлению. Органы местного самоуправления производят охрану общественного порядка, осуществляют комплексные меры социально-экономического развития соответствующей территории, содержат муниципальные учреждения дошкольного, основного общего и профессионального образования, равно как и соответствующих учреждений здравоохранения и санитарного благополучия населения.
Население муниципального образования вправе участвовать в организации местного самоуправления посредством референдума, выборов, собраний (сходов), отзыва депутатов, народной правотворческой инициативы и обращений граждан в органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации народ вправе осуществлять свою власть через органы государственной власти, через органы местного самоуправления и непосредственно. Согласно ст. 130 Конституции Российской Федерации, одной из задач местного самоуправления является обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Тем самым на конституционном уровне четко закреплено существование независимой от государства системы власти для решения вопросов местного значения.
Процесс решения вопросов местного значения схематично можно представить в виде следующих различных по своему содержанию и специфике форм деятельности:
1) определение задачи, программы и плана деятельности;
2) практическая реализация соответствующих планов и программ;
3) контроль выполнения.
Важную роль в процессе функционирования местного самоуправления играют нормативные правовые акты. Право местного самоуправления на принятие нормативных правовых актов прямо вытекает из федерального законодательства. В основном, акты местного самоуправления могут быть двух видов: нормативными и правоприменительными. Объединяющий их юридический признак заключается в том, что все они обязательны к исполнению .
Ст. 45 Федерального закона « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет положение, согласно которому решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, также органами местного самоуправления и гражданами.
Помимо нормативных правовых актов органов местного самоуправления, следует выделить акты, принятые на местном референдуме, причем решения референдума имеют высшую юридическую силу в системе нормативных правовых актов муниципального образования. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт.
Существует еще один путь участия граждан в правотворческой деятельности органов местного самоуправления, а именно - народную правотворческую инициативу. Статья 26 Федерального закона закрепляет это понятие: население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проекты нормативных правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию.
Закон различает право на правотворческую инициативу, и право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Отличие права народной правотворческой инициативы состоит в том, что оно неминуемо порождает обязанность представительного органа рассмотреть ее и принять коллегиально мотивированное решение по существу инициативы.
Также следует выделить рабочие документы органов местного самоуправления: протоколы заседаний, доклады, извещения, письма и др. Перечисленные акты предназначены для внутреннего пользования и непосредственно не входят в сферу правотворчества, тем не менее, их правильное оформление и составление важно для обеспечения эффективного правотворчества.
Правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления, можно разделить на два вида: акты, принимаемые населением на местном референдуме, собрании или сходе, и акты, которые принимают органами и должностными лицами местного самоуправления. Второй вид правовых актов в свою очередь можно разделить на нормативно - правовые акты, устанавливающие общеобязательные правила, адресованные широкому кругу лиц, и индивидуальные, регулирующие только конкретные отношения или касающиеся конкретных лиц, рассчитанные на однократное применение .
Необходимо подчеркнуть, что закрепляемые формы, принципы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном и региональном законодательстве о местном самоуправлении не отражают полной картины процесса взаимодействия сторон. Содержание уставов в большинстве случаев не отражает каких-либо особенностей, связанных с процессом взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако с точки зрения создания правовых основ для взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти
субъектов Российской Федерации представляется, что данный вопрос в ряде случаев решен в достаточном объеме.
Взаимодействие всегда носит конкретный характер. В каждом отдельном случае в его определении должны быть указаны направления, формы и принципы взаимодействия сторон. При этом формы государственной поддержки, координации и сотрудничества, контроль над местным самоуправлением наиболее полно раскрывают категорию взаимодействия, а соответственно повышают эффективность взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
И хотя в Конституции РФ отсутствуют нормы, определяющие структурную иерархию представительных органов, и не устанавливается подчиненность представительных органов субъектов Федерации федеральному представительному органу, следует учитывать, что народное представительство в России связано с Конституцией РФ и федеральными законами. Местная власть существует не сама по себе, а является основой устойчивости и стабильности развития народовластия, начиная с низшего уровня и прирастая верхними эшелонами власти в условиях единого федеративного государства . Решать проблемы становления активного развития местного самоуправления в Российской Федерации необходимо на разных уровнях власти и в разных направлениях. Но для успешного развития местного самоуправления нужно комплексное решение стоящих проблем. Решая только одну проблему, невозможно будет решить все остальные. Это должны понимать все стороны, как представители государственных органов, так и муниципальных.
Таким образом, можно трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как элементы единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого.
Литература
1. Конституция Российской Федерации, принята 12 декабря 1993 года. С учетом поправок, внесенными законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ и № 7-ФКЗ.
2. Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10. 2003. № 131-ФЗ. (в ред. от 15.02.2016. № 17-ФЗ) / Собрание законодательства РФ. - 2016. - № 7. - Ст. 905.
3. Федеральный закон «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11.04.1998. № 55-ФЗ / Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 15.
4. Муниципальное право России: Учебник / отв. ред. С.А. Авакьян - М.: Проспект, 2010. - 369 с.
5. Гулина В.В. Функциональное назначение местного самоуправления как политико-правового института / Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - № 9.
6. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. - М.: Проспект, 2009. -
7. Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: 2007. - 672 с.
По своей сути муниципальное правотворчество есть процесс возведения воли населения муниципального образования в соответствующие муниципальные правовые акты, процесс придания содержащимся в них правилам поведения общеобязательного характера. Муниципальное правотворчество охватывает непосредственную деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по выработке, принятию (изданию), изменению или отмене муниципальных правовых актов.
По вопросам подготовки проектов нормативных правовых актов имеются соответствующие публикации.
Муниципальное правотворчество должно основываться на принципах демократии, гласности, эффективности, использования рациональных, выработанных практикой правил подготовки проектов муниципальных актов применительно к конкретным муниципальным образованиям, квалифицированного обеспечения правотворческой деятельности (научная экспертиза проектов, аналитическое обеспечение правотворческой работы); закрепления наиболее важных правил подготовки проектов правовых актов в регламентах органов местного самоуправления.
Проекты муниципальных правовых актов должны готовиться с целью:
Развития и конкретизации федеральных и региональных законов, иных нормативных правовых актов;
Обеспечения регламентации тех сторон экономической, политической и социальной сфер жизни муниципального образования, регулирование которых входит в пределы ведения вопросов местного значения;
Содействия гражданам в реализации их прав и законных интересов на местное самоуправление.
Разработка проектов муниципальных правовых актов осуществляется, как правило, на плановой основе. Текущие программы правотворческой деятельности разрабатываются сроком на один-два года. При необходимости разрабатываются перспективные программы деятельности на весь срок полномочий.
Характер и основное содержание программы правотворчества обусловлено, прежде всего, задачами развития правовой основы конкретного муниципального образования. С учетом складывающейся практики можно выделить несколько целей такой программы. Во-первых, планируемые акты должны обеспечивать правовыми средствами преобразование основных сфер социально-экономической жизни муниципального образования, развитие демократических институтов, защиту прав личности, борьбу с правонарушениями и т.д. Во-вторых, планируемый акт должен соответствовать компетенции органа, должностного лица местного самоуправления, его издающего, отвечать потребностям развития муниципального образования.
Работа над проектом муниципального правового акта начинается с постановки вопроса, зарождения идеи о необходимости издания того или иного документа. Разработка проектов муниципальных правовых актов возможна в виде подготовки нового акта, изменений и дополнений действующих актов, а также в виде новой редакции действующего правового акта, улучшающей содержание принятых ранее правовых норм.
Немаловажное значение на этом этапе имеет вопрос об установлении соответствующего сложившимся условиям уровня правового регулирования. Необходимо выяснить, имеется ли действительная потребность в решении той или иной задачи на уровне акта, или цели регулирования вопроса можно добиться с помощью обычных организационно-управленческих мероприятий.
Для обеспечения эффективности применения будущего акта целесообразно уже на начальном этапе подготовки проекта определить возможные последствия действия муниципального правового акта: экономические, социальные, политические, правовые, экологические и т.д., а также возможные затраты (материальные, финансовые и др.), необходимые для реализации будущего акта, и связанные с принятием акта доходы, издержки, экономию. Весьма важным при этом является вопрос: соизмеримы ли предлагаемые затраты с ожидаемыми результатами. Поэтому главная задача на первом этапе - сбор материалов для уяснения необходимости принятия соответствующего муниципального правового акта, обоснования его цели и основного содержания.
Серьезный недостаток подготовки проектов нормативных правовых актов - неоправданная поспешность. Правотворчество не терпит суеты. При подготовке проектов нужна разумная неторопливость, необходимо продумать вопрос, осуществить его всестороннюю проработку, учесть мнение населения, провести сходы (собрания) с обсуждением и т.д. Вот почему так важна правильная, рациональная организация работы по подготовке проектов муниципальных правовых актов.
Организация работы над проектом включает:
Определение органа или должностного лица местного самоуправления по подготовке постановления или распоряжения (приказа), ответственного за подготовку проекта;
Определение круга специалистов, привлекаемых к участию в работе над проектом;
Создание подготовительных комиссий и рабочих групп;
Проведение необходимых расчетов, социологических исследований;
Организацию информационного и аналитического обеспечения процесса подготовки проекта;
Согласование подготовленного текста проекта с заинтересованными органами (структурами);
Обсуждение проекта;
Проведение правовой и иной специализированной экспертизы проекта (для установления соответствия проекта действующему законодательству и требованиям по оформлению проектов).
К работе комиссий, групп следует привлекать представителей заинтересованных органов, организаций, ученых, специалистов с опытом работы в определенной области, которые могут оказать квалифицированную помощь в создании и развитии правовой базы в той или иной сфере муниципального строительства.
Важным элементом организации правотворческой работы в органах местного самоуправления является создание условий, обеспечивающих подлинно демократическую процедуру обсуждения проектов правовых актов: творческую, деловую обстановку в работе; гласное, всестороннее обсуждение на основе анализа различных точек зрения на всех этапах и в группах, готовящих проект, и при вынесении его на широкое обсуждение, и в самом правотворческом органе. Не менее важно и предварительное обсуждение концепции проекта, его будущих принципиальных положений. Его можно было бы организовать в местной печати и на телевидении, на научно-практических конференциях, сходах и собраниях. Такие формы обсуждения позволяют лучше учесть общественное мнение, дают возможность получить более широкий спектр различных точек зрения, а значит, и больше вариантов для выбора наилучшего решения.
Необходимо создать условия для свободного, конструктивного обсуждения имеющихся альтернативных проектов. Для согласования общих концептуальных положений взаимосвязанных проектов, готовящихся разными группами и комиссиями, весьма полезна практика совместного обсуждения ими таких проектов. Результатом обсуждения проекта нормативного акта может быть не только доработка содержания самого проекта, но и использование высказанных в ходе обсуждения предложений при разработке проектов других нормативных актов. Подготовленные проекты муниципальных правовых актов согласовываются с заинтересованными органами и организациями. Такое согласование, как правило, осуществляется в форме визирования первого экземпляра текста акта. Проекты всех актов подлежат согласованию в юридических отделах (службах) аппарата представительного органа, местной администрации. Проекты постановлений, распоряжений главы муниципального образования (главы местной администрации), предусматривающие расходы из местного бюджета, подлежат согласованию в финансовом органе местной администрации.
При наличии разногласий по проекту руководитель органа местного самоуправления, вносящего проект акта, должен обеспечить его обсуждение с заинтересованными органами и организациями с целью поиска взаимоприемлемого решения. В случае, если такое решение не найдено, проект может быть представлен в компетентный орган для рассмотрения с обязательным приложением к нему протокола согласительного совещания, перечня разногласий с их мотивировками и подлинников замечаний, подписанных руководителями соответствующих органов и организаций, с предложением о порядке дальнейшей работы с ним.
Муниципальный правовой акт - это литературное произведение особого рода, имеющее свои характерные черты и особенности. Этим и определяется содержание основных принципов (требований) муниципальной правотворческой техники. Последние весьма многочисленны и разнообразны. Применение этих правил может оказать положительный эффект лишь при непременном учете конкретных условий, вызвавших необходимость принятия того или иного акта, специфики предмета регулирования и сферы его действия. В то же время все конкретные правила правотворческой техники объединяются общей основной целью - создать наилучшие условия и максимальные удобства для правильного применения правовых актов, достичь полноты, точности, доступности и компактности правовых положений.
Основные требования, которым должны соответствовать готовящиеся проекты.
1. Точность выражений. Достижение наибольшего соответствия между идеей и воплощением этой идеи в юридической формуле. Право содержит обязательные правила поведения, модель будущих поступков человека. В нем недопустимы недомолвки и двусмысленности. Неточность словесного воплощения нормы, расплывчатость и отсутствие единообразия понятий может привести к неправильному пониманию и применению норм права, к возможности отхода от их буквального смысла, а это может оказать прямое влияние на их исполнение.
2. Ясность, доступность языка. Муниципальный правовой акт должен быть понятен тем, кому он непосредственно адресован. Простота и доступность языка конкретного акта зависят от того, на кого он рассчитан, какой сферы отношений касается.
Если он регулирует узкую, специальную сферу и рассчитан на специалистов, например на муниципального служащего, то в таком акте возможно употребление специальных терминов и оборотов. Но акты, обращенные к широким слоям населения, коллективам, объединениям (а таких актов большинство), должны излагаться простым и доступным языком. Употребление без объяснения сложных терминов и выражений, специальных понятий недопустимо.
3. Полнота, экономичность, конкретность регулирования. Эффективным и действенным инструментом преобразования отношений служит лишь тот акт, который полно, точно и конкретно определяет права, обязанности субъектов, четко формулирует меры его обеспечения (правовые санкции, способы поощрения и стимулирования, организационные меры).
4. Единообразие формы актов. Это требование предполагает использование одинаковых реквизитов, структуры, единой терминологии, юридических конструкций и формулировок в актах одного вида.
Официальный характер выражения народной воли в акте, ее документальность, требование точности и ясности формулирования юридических предписаний обусловливают необходимость оформления акта в строго определенных, заранее установленных унифицированных формах, наличие соответствующих формальных реквизитов (заголовок, дата издания и т.д.), четко определенных структурных частей.
В муниципальном правотворчестве используются разные варианты оформления нормативного муниципального правового акта: это может быть и «сплошной текст», и текст, разбитый на разделы, главы, статьи, пункты. Думается, что на современном этапе становления местного самоуправления допустимы оба варианта изложения правовых предписаний.
Язык и стиль муниципального правового акта, требования к созданию и использованию юридической терминологии - самостоятельные и очень важные проблемы правотворческой техники.
Тесты
1. Из перечисленного ниже к ведению местного самоуправления относится:
а) установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления;
б) защита прав граждан на местное самоуправление;
в) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, контроль за их деятельностью.
2. Что из перечисленного составляет полномочия органов государственной власти
Российской Федерации в области местного самоуправления?
а) местные финансы, формирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов;
б) обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов;
в) регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами.
3. Что из перечисленного относится к полномочиям органов государственной власти
субъектов РФ в области местного самоуправления?
а) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;
б) установление порядка регистрации уставов муниципальных образований;
в) регулирование основ муниципальной службы.